?Qui¨¦n teme a la UE?

De entre los muchos retos que la Convenci¨®n Europea tiene que abordar, tal vez el m¨¢s importante sea establecer un sistema de reparto de competencias. Frente a quienes invocando s¨®lo los aspectos formales de su propia experiencia federal reclaman sistemas r¨ªgidos basados en listas de competencias, es preciso recordar que para la Uni¨®n Europea -forma pol¨ªtica sui generis, la primera de la posmodernidad- la elaboraci¨®n de una lista de competencias conducir¨ªa al cuestionamiento de los logros de la integraci¨®n europea.

La realidad social, jur¨ªdica y econ¨®mica europea es cada d¨ªa m¨¢s compleja. Un sistema de lista har¨ªa pr¨¢cticamente imposible la adopci¨®n, a nivel comunitario, de cualquier texto que dise?e un marco jur¨ªdico completo capaz de tener en cuenta los distintos aspectos de un mismo problema. Por ejemplo, con un sistema r¨ªgido de lista no se hubiera podido lograr una directiva como la del comercio electr¨®nico, en la medida en que establece un marco general que trata todos los problemas planteados por el desarrollo de las actividades econ¨®micas en Internet. Porque el derecho de contratos o los ¨¢mbitos de la cultura, educaci¨®n o sanidad p¨²blica son ejemplos recurrentes de otros tantos cotos de los que la supuesta voracidad comunitaria debe quedar excluida, una lista de competencias nos hubiera abocado a una directiva sobre el comercio electr¨®nico que no tratara el problema de los contratos electr¨®nicos, o que no fuera aplicable a los sitios web que ofrecen m¨²sica en l¨ªnea o formaci¨®n profesional o informaci¨®n sobre la salud.

Y cabe preguntarse incluso si un proyecto como el euro hubiera sido posible con un sistema de lista de competencias, habida cuenta que tiene implicaciones en todos los ¨¢mbitos, en todos los aspectos de la sociedad y que, por consiguiente, forzosamente atraviesa y solapa '¨¢mbitos' o categor¨ªas de competencias atribuidas a los Estados miembros. Quiz¨¢ se habr¨ªa tratado de resolver semejante dificultad elaborando un sistema de jerarqu¨ªas entre los ¨¢mbitos, o de pasarelas entre materias; en una palabra, mediante uno de esos 'tinglados' t¨¦cnico-jur¨ªdicos tan incomprensibles como ineficaces que hoy existen en los territorios fronterizos al mercado interior, por ejemplo en el espacio de justicia.

Para encontrar soluciones eficaces capaces de responder a la complejidad de los cambios actuales y de la realidad econ¨®mica y social, es indispensable que la Comunidad sea capaz de aprehender de manera interdisciplinaria todos los aspectos de un mismo problema que requiera una respuesta a nivel comunitario. Un sistema r¨ªgido de lista de competencias descansar¨ªa, por el contrario, en un recorte artificial de la realidad econ¨®mica y social, y en categor¨ªas y distinciones formales y arbitrarias que ser¨ªan, a la vez, muy dif¨ªciles de fijar y fuente de contenciosos sin fin sobre la delimitaci¨®n y la amplitud de las categor¨ªas o de los ¨¢mbitos prefijados. La realidad no puede cortarse como un salchich¨®n en '¨¢mbitos' o 'materias' abstractos. La complejidad de la realidad escapa a la categorizaci¨®n y un mismo problema puede solapar varios ¨¢mbitos o materias a la vez. Por ejemplo, en Alemania la cultura y la informaci¨®n son ¨¢mbitos reservados a los l?nder: como la informaci¨®n es materia prima de la directiva sobre el comercio electr¨®nico e Internet es un media, la transposici¨®n de esta directiva se desarrolla a trav¨¦s de una ley federal y un tratado entre los l?nder sin que nadie pueda precisar, en la pr¨¢ctica, cu¨¢les son las actividades en Internet que corresponden a uno y otros. Por suerte, el contenido de los dos instrumentos es similar, pero cabe imaginar lo que suceder¨ªa de no haber sido as¨ª.

Los conflictos por saber en qu¨¦ ¨¢mbito recae tal o cual iniciativa ser¨ªan tanto m¨¢s graves cuanto no estar¨ªan motivados por el deseo de ofrecer a los ciudadanos soluciones m¨¢s eficaces, sino ¨²nicamente por la preocupaci¨®n de preservar los poderes de las autoridades nacionales. Se crear¨ªa as¨ª una l¨®gica de batalla entre los distintos niveles regional, nacional y comunitario, donde cada uno buscar¨ªa celosamente preservar la integridad del alcance de su '¨¢mbito' e incluso ampliarlo 'royendo' el de los dem¨¢s mediante la interpretaci¨®n extensiva de las materias que le estuvieran reservadas. En lugar de unirse en torno a objetivos comunitarios de asociaci¨®n de todos los niveles del poder pol¨ªtico a trav¨¦s de un proceso de decisi¨®n democr¨¢tica, en lugar de cerciorarse de que todos esos niveles se sienten resueltamente solidarios los unos con los otros para la b¨²squeda de soluciones comunes, se exacerbar¨ªa un corporativismo institucional y una defensa de los territorios pol¨ªticos y burocr¨¢ticos que har¨ªa que ya nadie se sintiera depositario de un destino com¨²n.

En un momento en que todo el mundo espera una mejor gobernabilidad europea, este tipo de conflicto institucional ser¨ªa injustificable ante el ciudadano que no espera batallas de poder, sino soluciones eficaces a estos problemas que le permitan vivir realmente en paz, en seguridad y en prosperidad. M¨¢s que crear un 'tinglado institucional' que s¨®lo pueda interesar a los expertos y a los 'ingenieros' del poder, har¨ªa falta mostrar a los ciudadanos europeos que todos los niveles, regional, nacional y comunitario, son capaces de trabajar juntos y unirse en torno a la consecuci¨®n de un objetivo com¨²n.

El verdadero debate en torno a las competencias habr¨¢ de ser, por tanto, el de los objetivos comunitarios. El enfoque teleol¨®gico o por objetivos que fue elegido por los padres fundadores descansa en una visi¨®n pragm¨¢tica, en la que s¨®lo cuenta el resultado para los ciudadanos. No se trata de debatir entre juristas para saber en qu¨¦ '¨¢mbito' o 'materia' o 'categor¨ªa de la lista' recae un problema, sino de intervenir s¨®lo donde sea necesario para realizar los objetivos que la Comunidad se ha fijado. Por lo tanto, la aut¨¦ntica cuesti¨®n reside en los objetivos a asignar a la Comunidad, que habr¨¢n de convertirse en el verdadero patr¨®n de la intervenci¨®n comunitaria, de la calidad y de la coherencia de las pol¨ªticas e iniciativas comunitarias.

Cierto es que el enfoque teleol¨®gico ha llevado a veces a malentendidos, llegando alguno a pensar que otorgaba un poder ilimitado al nivel comunitario. Es verdad que en el pasado se han producido desviaciones; por ejemplo, aquellas directivas presentadas con el pretexto de que eran necesarias para construir el mercado interior cuando en realidad no hab¨ªa ning¨²n v¨ªnculo real con este objetivo comunitario, lleg¨¢ndose incluso a la caricatura del dislate en propuestas famosas como la directiva sobre el bienestar de los animales en los zool¨®gicos. Pero el Tribunal de Justicia de las Comunidades ha mostrado que el sistema actual tiene sus redes de seguridad. Al anular la directiva sobre la publicidad del tabaco, por ejemplo, el tribunal record¨® la exigencia de rigor que ha de presidir la decisi¨®n de intervenir en el plano comunitario y la elecci¨®n de las bases jur¨ªdicas. Es imprescindible identificar con precisi¨®n las cuestiones que pueden justificar una actuaci¨®n en nombre del inter¨¦s comunitario y no participar m¨¢s que en la medida necesaria para la resoluci¨®n de los problemas identificados. El enfoque teleol¨®gico no es un sistema vago, incontrolable, y no puede ser distorsionado con fines de clientelismo pol¨ªtico a conveniencia de la Comisi¨®n o del Consejo.

Las soluciones al problema de la excesiva reglamentaci¨®n o del intervencionismo injustificado comunitario no radican por tanto en un sistema r¨ªgido de lista que trastocar¨ªa los logros de la integraci¨®n y que impedir¨ªa encontrar soluciones eficaces a los problemas complejos de la sociedad europea. La respuesta radica en una aplicaci¨®n m¨¢s rigurosa del enfoque teleol¨®gico en la jurisprudencia del tribunal, en una clarificaci¨®n de los objetivos comunitarios, y, en su caso, en una procedimentalizaci¨®n de la aplicaci¨®n del principio de subsidiariedad, una noci¨®n pol¨ªtica que permite discutir de modo abierto y expreso la necesidad de ejercicio de las competencias de la Uni¨®n.

Ana Palacio es miembro del Praesidium de la Convenci¨®n Europea.