El desaf¨ªo de la Europa de la seguridad interior

Pocos debates europeos interesan hoy potencialmente tanto a los ciudadanos como los relacionados con las pol¨ªticas de justicia e interior -en jerga comunitaria, la reforma del Tercer Pilar-. El terrorismo, la inmigraci¨®n ilegal, la seguridad interior en general, son temas de actualidad evidente, tanto en las opiniones p¨²blicas europeas como en la emergente opini¨®n p¨²blica europea. Asimismo, el ciudadano es consciente de la carencia que supone la inexistencia de un espacio judicial europeo al constatar no s¨®lo las consecuencias de la actual compartimentaci¨®n en la lucha contra el crimen organizado, sino, en variadas experiencias de ejercicio de sus derechos, como la carrera de obst¨¢culos para ejecutar una sentencia comercial de otro Estado miembro o la impotencia frente a situaciones como el secuestro de hijos en parejas transnacionales.

Hay, pues, urgencia pol¨ªtica. Urgencia pol¨ªtica de terminar con un largo periodo de creaci¨®n de un derecho virtual. Un periodo en que los actos legislativos adoptados en Bruselas rara vez llegaban a cobrar vigencia, para sorpresa, perplejidad y descreimiento de la opini¨®n p¨²blica que le¨ªa en grandes titulares la firma de convenios -extradici¨®n, cooperaci¨®n judicial en materia penal, por no citar m¨¢s que dos ejemplos de las decenas que cabr¨ªa enumerar- para comprobar meses o a?os m¨¢s tarde, en alguna cr¨®nica de tribunales, que no han entrado en vigor, y que es m¨¢s que probable que no entren nunca en vigor. ?A qui¨¦n puede sorprender la desvalorizaci¨®n de todo el proceso de integraci¨®n europea que producen estas situaciones inteligibles para cualquiera?

La adopci¨®n reciente de las decisiones marco sobre terrorismo y creaci¨®n de la Eurorden de detenci¨®n y entrega, pese a no haber entrado todav¨ªa en vigor, marca la toma de conciencia por parte de los responsables pol¨ªticos de que es preciso pasar de las palabras a los hechos, de lo virtual a lo real, del programa a la eficacia. Sin embargo, existe, a tratado constante, un claro desfase entre la urgencia del problema pol¨ªtico que supone la eficacia en este ¨¢mbito y la complejidad de las respuestas t¨¦cnicas que el marco jur¨ªdico permite. Por ello, el ¨¦xito de la Convenci¨®n se medir¨¢ en su capacidad de idear soluciones que a¨²nen, partiendo de una filosof¨ªa de subsidiariedad de la acci¨®n de la Uni¨®n, una s¨®lida ambici¨®n -garantizar los derechos de los ciudadanos de la Uni¨®n- con la racionalizaci¨®n de los instrumentos para alcanzarla.

En efecto, el Tratado consagra el derecho de los ciudadanos a la seguridad, derecho que los Estados miembros no est¨¢n en condiciones de garantizar por s¨ª solos. Hace falta, pues, construir una Europa de la seguridad interior que complete los dispositivos nacionales y capitalice los logros de Amsterdam, Tampere, Niza y Laeken. Esta Europa se debe cimentar en un orden p¨²blico europeo que consagre el denominador com¨²n del orden p¨²blico nacional de cada Estado miembro, que en gran parte ya ha sido formulado por el Convenio Europeo para la Protecci¨®n de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales y la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo (en inmigraci¨®n y ayuda mutua represiva, por citar tan s¨®lo dos ¨¢mbitos). As¨ª, el terrorismo o la trata de seres humanos forman parte de este orden p¨²blico europeo, mientras que la eutanasia, el aborto o el matrimonio entre homosexuales, cuestiones en las que se manifiestan inercias culturales tan arraigadas como diferentes, quedan fuera de aqu¨¦l. Adem¨¢s, la coherencia del conjunto debe asegurar el juego del principio de no discriminaci¨®n entre los ciudadanos de la Uni¨®n, tanto de manera negativa frente a la inseguridad como de forma positiva, en el disfrute de los derechos fundamentales reconocidos por el Tratado. Y es que el Tratado garantiza los derechos fundamentales de los ciudadanos de la Uni¨®n Europea, y por ello esta Europa de la seguridad interior debe construirse respetando esos derechos, desde la transparencia a la protecci¨®n de datos, desde el derecho de acceso a la justicia (en igualdad de condiciones que los nacionales, incluida la gratuidad) hasta la libre circulaci¨®n y residencia. Por ¨²ltimo, habr¨¢ de establecerse un control jurisdiccional efectivo tanto en el plano nacional como en el europeo; y, en este contexto, la Convenci¨®n debe decidir la incorporaci¨®n al Tratado de la Carta de Derechos proclamada en Niza y la justiciabilidad de todos o algunos de sus preceptos, y debe reflexionar sobre la eventual adhesi¨®n de la Uni¨®n (previo establecimiento de la personalidad jur¨ªdica de ¨¦sta) al Convenio Europeo para la Protecci¨®n de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales.

En cuanto a la primac¨ªa de la subsidiariedad, es corolario de la eficacia. El espacio de libertad, seguridad y justicia es por naturaleza un entorno donde, para resultar eficaces, la Uni¨®n s¨®lo debe intervenir en los ¨¢mbitos, en la medida y en el momento en que la acci¨®n nacional no resulte adecuada para afrontar con ¨¦xito alg¨²n problema com¨²n. Esto es, la responsabilidad de los Estados miembros es y deber¨¢ seguir siendo la regla, a reserva de no afectar intereses que lo sean del conjunto. Adem¨¢s, el enfoque pol¨ªtico de esta intervenci¨®n debe dar prioridad a la esencial entra?a democr¨¢tica de la seguridad, puesta crudamente de manifiesto por recientes acontecimientos electorales, a trav¨¦s de la definici¨®n de unas prioridades claras en materia de pol¨ªtica de inmigraci¨®n y de pol¨ªtica penal, lo que implica un fortalecimiento del Parlamento Europeo y del papel de los Parlamentos nacionales, que son los mejor situados para valorar el impacto real en el tejido social de una determinada medida tanto en la fase de consulta como a la hora de su aplicaci¨®n. La formulaci¨®n de reglas comunes se tiene que consolidar all¨ª donde priman los aspectos procedimentales como el derecho de asilo, el derecho de inmigraci¨®n -incluidas las pol¨ªticas de integraci¨®n- o el derecho penal procesal, mientras que debe ser excepcional en el derecho material. En este terreno, la actuaci¨®n armonizadora debe restringirse a aquellas cuestiones que sean claramente de orden p¨²blico europeo, como el terrorismo o la trata de seres humanos ya mencionados, manteni¨¦ndose por principio el reconocimiento mutuo en cooperaci¨®n judicial civil o en infracciones ordinarias. La creaci¨®n de ¨®rganos operativos o de agencias debe fundamentarse en esta elecci¨®n, dando preferencia a la coordinaci¨®n de los ¨®rganos nacionales; esto es, debe preferirse el modelo Eurojust frente al modelo Europol. Todas estas reflexiones conducen, asimismo, a reafirmar la prevalencia del principio de subsidiariedad a la hora de establecer el reparto concreto de competencias y responsabilidades.

Finalmente, la simplificaci¨®n del marco institucional es indispensable, ya sea mediante la fusi¨®n de los actuales pilares, ya sea a trav¨¦s de la sistematizaci¨®n de planteamientos transversales, que habr¨¢ de incorporar la dimensi¨®n externa de las pol¨ªticas de seguridad, alineando el r¨¦gimen jur¨ªdico de instrumentos tales como la directiva y la decisi¨®n-marco y nivelando los controles democr¨¢ticos y jurisdiccionales. Es deseable, asimismo, la simplificaci¨®n y la clarificaci¨®n de las funciones organizativas de entes cuyos perfiles y eficacia son cuando menos borrosos, como es el caso de Europol, con cuatrocientos funcionarios, o OLAF -la oficina creada a partir de la Comisi¨®n Europea para luchar contra el fraude en los intereses financieros de la Uni¨®n Europea-, con m¨¢s de doscientos. Y es esencial la simplificaci¨®n de la adopci¨®n de decisiones a trav¨¦s del recurso a la mayor¨ªa cualificada y el fin de los sistemas de opting out -esto es, la posibilidad de cualquier Estado de no participar en una determinada pol¨ªtica- o de la tolerancia frente al opting in temporal, privilegiando en cambio las t¨¦cnicas de abstenci¨®n constructiva. La responsabilizaci¨®n de los socios es la condici¨®n de la eficacia del dispositivo tanto en la fase de elaboraci¨®n de la legislaci¨®n a trav¨¦s del m¨¦todo de evaluaci¨®n y de coordinaci¨®n como en la de puesta en pr¨¢ctica de las medidas, para lo cual es deseable la instauraci¨®n de un recurso para los supuestos de incumplimiento en materia de ayuda mutua, y la sistematizaci¨®n de los procedimientos de sanci¨®n por incumplimiento de los Estados.

La Convenci¨®n se enfrenta, pues, a un gran desaf¨ªo. La Uni¨®n, al establecer primero y reforzar despu¨¦s el concepto de ciudadan¨ªa europea, al cimentar su propio desarrollo en los derechos fundamentales, ha cambiado de naturaleza, y desde el terreno econ¨®mico se ha introducido hoy ya plenamente en el ¨¢mbito de lo pol¨ªtico, creando expectativas en los ciudadanos, que no son ya meros nacionales, sino tambi¨¦n ciudadanos europeos. Una gran batalla se est¨¢ librando, pues, en este territorio de frontera, pudi¨¦ndose decir, con propiedad, que el futuro de la Uni¨®n Europea depende de nuestra ambici¨®n y nuestra capacidad de consolidar una aut¨¦ntica Europa de la seguridad interior.

Ana Palacio es miembro del Pres¨ªdium de la Convenci¨®n Europea.