Equilibrio presupuestario: ?fundamentalismo irracional?

La experiencia de los noventa ha ilustrado las ventajas de las reglas fiscales como instrumentos, necesariamente imperfectos, al servicio de la estabilidad macroecon¨®mica y la coordinaci¨®n. Quiz¨¢s por ello sorprenda que la introducci¨®n del objetivo de equilibrio o super¨¢vit en la Ley de Estabilidad Presupuestaria (LEP), pese a los elogios recibidos de la Uni¨®n Europea, la OCDE y el FMI, no est¨¦ siendo pac¨ªfica.

La LEP ha recibido diversas cr¨ªticas, entre las que merecen destacarse tres. Primera: va m¨¢s all¨¢ de las exigencias del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), de forma gratuita, fruto de un fundamentalismo absurdo de car¨¢cter ideol¨®gico. Segunda: imposibilita la pol¨ªtica fiscal antic¨ªclica. Y tercera: amenaza la inversi¨®n p¨²blica. ?Qu¨¦ hay de cierto en esto?

La evidencia dice que se estabiliza con m¨¢s libertad desde el equilibrio o el super¨¢vit

Que Suecia y Finlandia, gobernados por socialdem¨®cratas, verdes y otras izquierdas, tengan reglas de super¨¢vit m¨¢s ambiciosas deber¨ªa suscitar alguna duda sobre el supuesto sesgo ideol¨®gico. Adm¨ªtase, como conjetura, que hay algo m¨¢s.

La LEP es, en efecto, m¨¢s exigente que el PEC. Pero igualmente debe reconocerse que se queda corta ante la magnitud de las obligaciones contra¨ªdas a medio y largo plazos. Afianzar el compromiso intergeneracional impl¨ªcito en nuestra sociedad de bienestar exige la reducci¨®n paulatina de la deuda p¨²blica, a medida que crece la deuda impl¨ªcita derivada de las pensiones y la sanidad. Seg¨²n estimaciones de la Uni¨®n Europea, manteniendo el equilibrio durante las pr¨®ximas tres d¨¦cadas acomodar¨ªamos poco m¨¢s de 2 puntos de gasto adicional, apenas una cuarta parte del crecimiento proyectado en pensiones y en sanidad. ?Fundamentalismo irracional? ?No podr¨ªa considerarse, m¨¢s bien, como una respuesta responsable ante la necesidad de asegurar los compromisos que nuestro Estado atiende hoy?

La LEP no limita la capacidad estabilizadora del presupuesto. Ante una desaceleraci¨®n debemos dejar actuar a los estabilizadores autom¨¢ticos: menor recaudaci¨®n y mayor gasto en prestaciones por desempleo. Los estabilizadores operan inmediatamente, revierten sin necesidad de decisi¨®n pol¨ªtica y no erosionan la coherencia de los programas de gastos e ingresos p¨²blicos.

El sentido com¨²n y la evidencia dicen que se estabiliza con m¨¢s grados de libertad desde el equilibrio o el super¨¢vit. Pero la LEP es compatible con d¨¦ficit transitorios moderados. ?Deber¨ªamos entonces aceptar un deslizamiento hacia el d¨¦ficit en 2003? En los peores escenarios, Espa?a crecer¨¢ algo m¨¢s que en 2002. Por otra parte, Alemania y Francia han anunciado una expansi¨®n presupuestaria, que se 'desbordar¨¢' inevitablemente hacia Espa?a. Y la pol¨ªtica monetaria com¨²n, ya holgada para una econom¨ªa como la nuestra, tiene pocas probabilidades de endurecerse. En estas condiciones, justificar un d¨¦ficit para 2003 resulta complicado.

Obviamente, la LEP dificulta la adoptaci¨®n de medidas discrecionales significativas. Pero quiz¨¢s no sea tan malo poner coto al activismo presupuestario. Hay varias razones que lo desaconsejan. Los errores de diagn¨®stico y de previsi¨®n y los retrasos en su aplicaci¨®n tienden a convertir en desestabilizadoras estas medidas, como ha ocurrido en Europa en m¨¢s del 80% de los ajustes realizados desde 1970. Asimismo, muchas de ellas tienden a hacerse irreversibles iniciada la recuperaci¨®n, por razones pol¨ªticas. Y pueden arriesgar la coherencia de los programas de gastos y su sostenibilidad.

Respecto a la inversi¨®n p¨²blica, tan necesaria para reducir la brecha de infraestructuras que nos separa de los pa¨ªses m¨¢s avanzados, sin dejar de reconocer su 'vulnerabilidad pol¨ªtica' en periodos de ajuste, debe afirmarse que no existe ninguna relaci¨®n necesaria de causalidad entre los descensos del d¨¦ficit y de la inversi¨®n. El caso espa?ol es ilustrativo. Entre 1995 y 2002, el d¨¦ficit mejor¨® en un 6,5% del PIB, sin una ca¨ªda significativa de la inversi¨®n p¨²blica, que mantiene un diferencial favorable del 1% con la zona euro.

Ciertamente, la LEP es incompatible con la llamada 'regla de oro', que justifica como eficiente y equitativo un d¨¦ficit originado por la inversi¨®n. Esto no es grave, pues los fundamentos pr¨¢cticos de esta regla son endebles. En efecto, induce a clasificar gastos corrientes como gastos de capital. Por otra parte, no discrimina entre inversiones productivas y aquellas que s¨®lo responden a criterios de rentabilidad pol¨ªtica. Asimismo, ignora los gastos corrientes necesarios para que la inversi¨®n fructifique. Finalmente, protege las inversiones materiales frente a los gastos de capital humano, clasificados en su mayor parte como corrientes.

La apelaci¨®n a esta regla como criterio de justicia intergeneracional tiene una implicaci¨®n acaso sorprendente para sus entusiastas. Si es justo que las generaciones futuras paguen con sus impuestos por los beneficios de las inversiones realizadas hoy, debe serlo igualmente que paguen las generaciones actuales por los beneficios que disfrutar¨¢n en el futuro en pensiones y sanidad. Esto implica que deber¨ªamos mantener un super¨¢vit del 3% del PIB durante tres d¨¦cadas.

La defensa de la d¨¦bil regla de oro, como la del d¨¦ficit con cualquier justificaci¨®n coyuntural, sugiere que sus principales -aunque no exclusivos- valedores son pol¨ªticos, naturalmente receptivos a los argumentos que permiten financiar gasto con d¨¦ficit. Esto, aunque leg¨ªtimo y racional, no es otra cosa que trasladar la cuenta a quienes no votan hoy.

Jos¨¦ Manuel Gonz¨¢lez-P¨¢ramo es catedr¨¢tico de Econom¨ªa P¨²blica, autor de Costes y beneficios de la disciplina fiscal (Instituto de Estudios Fiscales).