Aciertos y fallos del Consejo de Seguridad

La atenci¨®n de buena parte del mundo est¨¢ centrada en Nueva York; no en el sur de Manhattan del 11-S, sino en los edificios del centro de Manhattan situados frente a la calle 43, donde un grupo de 15 representantes diplom¨¢ticos est¨¢ negociando el futuro de la actual crisis Irak-Estados Unidos. Por extensi¨®n, el grupo tambi¨¦n negocia el futuro del sistema internacional para gestionar la paz y el conflicto. Esos 15 diplom¨¢ticos -cinco miembros permanentes y 10 rotatorios- representan a las naciones que ahora constituyen el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.

En todo el mundo, periodistas y expertos est¨¢n proporcionando antecedentes, normalmente con im¨¢genes de una sesi¨®n del Consejo de Seguridad y con una explicaci¨®n de las normas de voto. Pero no he visto noticias que expliquen verdaderamente por qu¨¦ se estableci¨® el Consejo de esa manera, y c¨®mo.

?No es extra?o, por ejemplo, que de los 190 Estados miembros de la Asamblea General de Naciones Unidas s¨®lo cinco tengan poderes y privilegios especiales que los otros no pueden discutir ni esperar obtener? Reino Unido, Francia, Rep¨²blica Popular China, Rusia y Estados Unidos son miembros permanentes del n¨²cleo de nuestro sistema de seguridad mundial; y desde 1945, casi todos los esfuerzos por alcanzar la paz mediante convenios internacionales o de utilizar la fuerza colectiva han dependido de lo que estos miembros acuerden, o de su veto.

Incluso m¨¢s asombroso es que cualquiera de los cinco miembros permanentes pueda paralizar la acci¨®n del Consejo de Seguridad si su gobierno nacional est¨¢ decidido a hacerlo. Y estar¨ªa plenamente dentro de sus derechos privilegiados. Algunos pa¨ªses son m¨¢s iguales que otros.

Hist¨®ricamente, el proceso presenta pocos aspectos nuevos: cuando el moderno sistema de Estados empez¨® a surgir en Europa, alrededor de 1500, unas cuantas potencias de mayor tama?o se alzaban sobre las numerosas soberan¨ªas medias y peque?as. Despu¨¦s de las grandes convulsiones del 'largo siglo XVIII', una pentarqu¨ªa de grandes pa¨ªses se reuni¨® en Viena para ordenar el destino de Europa y de buena parte del mundo. Y cuando la I Guerra Mundial lleg¨® a su fin, otros cinco grandes se reunieron en Par¨ªs para arreglar las cosas y establecer el experimento de la Liga de Naciones. As¨ª que no es sorprendente que cuando la II Guerra Mundial lleg¨® a su fin, las potencias vencedoras -de nuevo cinco- dise?asen un sistema de seguridad adecuado a sus intereses, y despu¨¦s se situasen en el centro del mismo. Esta vez, sin embargo, el orden mundial era distinto. Y su estructura, construida en torno a la organizaci¨®n de Naciones Unidas, era m¨¢s fuerte.

La Carta de Naciones Unidas, firmada originalmente por 50 naciones (y que los pa¨ªses que entraron posteriormente tambi¨¦n han firmado), dio al Consejo de Seguridad competencias extraordinarias respecto a la paz y a la guerra. En principio, no hab¨ªa pr¨¢cticamente nada que el Consejo de Seguridad no pudiese regir y autorizar, siempre que la mayor¨ªa de sus miembros diesen su conformidad y ninguno de los cinco miembros permanentes utilizase el veto (una abstenci¨®n no era lo mismo). Por lo tanto, todo depend¨ªa de la unanimidad de las grandes potencias. Este privilegio de veto era asombrosamente preciso, y a las potencias de tama?o medio como M¨¦xico y Australia que protestaron en la conferencia celebrada en 1945 en San Francisco, donde se dise?¨® la Carta, se les dijo que sin ¨¦l no habr¨ªa Naciones Unidas.

?Cu¨¢l era la l¨®gica del veto? S¨ª, estaba el ego¨ªsmo de los pa¨ªses m¨¢s importantes y su renuencia a conceder la soberan¨ªa. Pero hab¨ªa tambi¨¦n motivos hist¨®ricos concretos, que pocos comprenden hoy porque simplemente no hay una explicaci¨®n oficial. Los padres fundadores de Naciones Unidas decidieron que no era necesaria explicaci¨®n p¨²blica y, cuando uno se adentra en los archivos confidenciales, no es dif¨ªcil comprender por qu¨¦.

Todos aquellos que contribuyeron a dar forma al nuevo sistema estaban profundamente heridos por las agresiones y los horrores cometidos en las d¨¦cadas de 1930 y 1940, y estaban decididos a no presenciar una repetici¨®n de los mismos. El nuevo orden de seguridad internacional tendr¨ªa que ser reforzado, a diferencia de su predecesor, el de la Liga de Naciones, que hab¨ªa demostrado ser demasiado d¨¦bil, demasiado democr¨¢tica y deliberativa, y carec¨ªa de un centro ejecutivo fuerte. La Liga se hab¨ªa visto debilitada tambi¨¦n por el hecho de que m¨¢s de la mitad de las grandes potencias no pertenec¨ªan a ella; Estados Unidos nunca se uni¨®, y otras cuatro (Jap¨®n, Alemania, Italia y la Uni¨®n Sovi¨¦tica) la hab¨ªan dejado o hab¨ªan sido expulsadas durante las crisis de los a?os treinta. ?C¨®mo se podr¨ªa evitar que una gran potencia abandonase el sistema en el futuro, afirmando que sus intereses nacionales no se estaban teniendo en cuenta o estaban siendo amenazados? La respuesta, evidentemente, era otorgar a cada una de ellas el derecho de veto, esencialmente para mantenerlas dentro del paraguas de la ONU.

Adem¨¢s, lo que los a?os treinta ense?aron a los planificadores fue que los pa¨ªses peque?os como Checoslovaquia y Etiop¨ªa eran realmente 'consumidores' de seguridad; no debido a una debilidad de car¨¢cter, sino porque carec¨ªan de los recursos necesarios para resistir a sus vecinos de mayor tama?o. En cambio, las potencias de mayor tama?o se hab¨ªan visto obligadas a convertirse en 'proveedoras' de seguridad internacional; tambi¨¦n en este caso, no debido a ninguna virtud, sino porque s¨®lo ellas ten¨ªan el poder para resistir y derrotar al Eje.

Esta distinci¨®n b¨¢sica entre potencias de mayor y menor tama?o deb¨ªa hacerse para que no hubiese fallos de seguridad en el futuro. Puede que Alemania y Jap¨®n hubiesen sido conducidos a la derrota en 1945, pero los planificadores aliados sent¨ªan que transcurrido un plazo de 15 o 20 a?os, podr¨ªa producirse un nuevo ataque contra la paz internacional. Los pa¨ªses peque?os deb¨ªan agradecer que en tal caso las grandes potencias asumiesen sus responsabilidades, y dejar de quejarse sobre la injusticia del veto. Los grandes merec¨ªan sus ventajas extras, porque ser¨ªan sus fuerzas armadas las que librar¨ªan la mayor parte de los combates futuros.

Esta l¨®gica ayuda a explicar los largos art¨ªculos de la Carta de Naciones Unidas dedicados a la Comisi¨®n de Personal Militar, que deb¨ªa funcionar a las ¨®rdenes del Consejo de Seguridad y prepararse para futuras eventualidades. Tambi¨¦n explica los planes confidenciales para establecer una cadena de bases, puertos y aeropuertos militares de la ONU esparcidos por todo el mundo, con guarniciones y suministros, y dispuestas a movilizarse con poco tiempo de antelaci¨®n. (?C¨®mo habr¨ªamos podido utilizarlas la pasada d¨¦cada o un poco antes!) S¨®lo aquellos pa¨ªses m¨¢s peque?os cuya ayuda se considerase 'eficiente' ser¨ªan invitados a trabajar con la comisi¨®n.

Dicho as¨ª, los privilegios de los cinco miembros permanentes parecen menos irrazonables, porque iban unidos a mayores responsabilidades. Pero dos aspectos se interpusieron y afectaron a esos c¨¢lculos de primera hora.

En primer lugar, la llegada de la guerra fr¨ªa signific¨® el fin de la unanimidad dentro del Consejo de Seguridad, y su eficacia se vio muy reducida. Tanto el Este como Occidente utilizaron el veto para bloquear las resoluciones del contrario; para proteger a los pa¨ªses sat¨¦lites (Egipto, Israel, Pakist¨¢n); e incluso para rechazar una candidatura al cargo de secretario general.

En segundo lugar, las dos terceras partes del mundo se descolonizaron mucho m¨¢s r¨¢pidamente de lo que los planificadores de 1945 hab¨ªan previsto, pero muchos de los nuevos Estados heredaron no s¨®lo la pobreza y el subdesarrollo, sino tambi¨¦n conflictos fronterizos y divisiones internas que los empujaron a la guerra civil.

Por tanto, desde la d¨¦cada de 1950 a la de 1990, Naciones Unidas busc¨® f¨®rmulas para mantener la paz, y empez¨® a resultarnos familiar el ver a cascos azules de Suecia, Polonia o Brasil vigilando las provisiones alimenticias en zonas desgarradas por la guerra, lo cual nos hizo olvidar que en la Carta de Naciones Unidas no se dec¨ªa nada respecto a tales operaciones. Ciertamente, se dieron acciones transfronterizas m¨¢s tradicionales en las que participaron algunas de las grandes potencias -Corea, la guerra del Golfo, quiz¨¢ Irak de nuevo-, pero est¨¢ claro que el mundo actual es enormemente distinto del previsto hace medio siglo.

Todo lo cual indica que cuando la actual cadena de crisis se reduzca un poco, los pa¨ªses miembros de Naciones Unidas tal vez deseen reexaminar algunas de esas ideas para cambiar sus estructuras -como restringir la capacidad de veto, o a?adir esca?os en el Consejo de Seguridad- que se plantearon hace unos a?os.

Pero los obst¨¢culos ser¨¢n muchos, incluido uno que es pr¨¢cticamente insuperable: el propio poder de veto. Y el problema es el siguiente: hist¨®ricamente, las grandes potencias siempre han estado en el centro de la pol¨ªtica internacional, pero cuando una de ellas -la Espa?a imperial, Holanda, Suecia- perd¨ªa su fuerza relativa, las naciones de r¨¢pido crecimiento pasaban a los primeros puestos. Pero la Carta de Naciones Unidas ha congelado en cinco miembros la pertenencia privilegiada, a no ser que algunos de ellos cedan sus derechos o todos los miembros permanentes acepten enmendar la carta para incluir, por ejemplo, grandes Estados regionales como India o Brasil. Pero mejor no apostar a que nada de eso vaya a suceder en un futuro pr¨®ximo.

El presidente Bush est¨¢ vigilando atentamente la actuaci¨®n del Consejo de Seguridad respecto a Irak, y si (?horror!) una resoluci¨®n anglo-estadounidense pudiera ser vetada o no conseguir un voto mayoritario; o si, en esencia, Estados Unidos va a obtener luz verde. Su mente, y la de los dem¨¢s implicados, y la de nuestros medios de comunicaci¨®n, se centran exclusivamente en el aqu¨ª y el ahora. Pero de vez en cuando, quiz¨¢ valga la pena preguntarnos c¨®mo y por qu¨¦ hemos llegado al particular sistema internacional que tenemos.

Paul Kennedy es catedr¨¢tico de Historia de la Universidad de Yale y autor, entre otros libros, de Auge y ca¨ªda de las grandes potencias. ? Los Angeles Times Syndicate, 2000.