La reforma del Pacto de Estabilidad es insuficiente

La introducci¨®n del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, en adelante PEC, ha sido absolutamente necesaria como complemento de la Uni¨®n Monetaria por dos razones. La primera es que la experiencia muestra que, parad¨®jicamente, los mercados financieros no imponen la necesaria disciplina a los pa¨ªses miembros de la zona euro que no son fiscalmente virtuosos. La raz¨®n es doble: por un lado, su riesgo de tipo de cambio ha desaparecido con la introducci¨®n del euro; por otro, los mercados siguen creyendo, aunque lo proh¨ªba el Tratado de la Uni¨®n, que, si un pa¨ªs miembro llegara a tener dificultades para hacer frente al pago de su deuda, el Banco Central Europeo (BCE) acudir¨ªa con liquidez en su ayuda para evitar su suspensi¨®n de pagos.

Aplicar la misma regla a pa¨ªses cuyos niveles iniciales de deuda son tan dispares es absurdo

La prudencia fiscal es una condici¨®n necesaria para el ¨¦xito de la Uni¨®n Monetaria

La segunda es que la prudencia fiscal de los pa¨ªses miembros es una condici¨®n necesaria para el ¨¦xito de una Uni¨®n Monetaria. Los pa¨ªses que incurren en d¨¦ficit presupuestarios excesivos terminan por tener un nivel de deuda insostenible y tendr¨¢n un fuerte incentivo para presionar al BCE a que monetice su deuda a trav¨¦s de un aumento de la inflaci¨®n media de la zona euro. La reacci¨®n inmediata del BCE ser¨¢ el aumentar los tipos de inter¨¦s para reducir las expectativas inflacionistas y, parad¨®jicamente, perjudicar¨¢ as¨ª a los pa¨ªses que han sido virtuosos.

?stas fueron las razones para introducir en el tratado la regla del d¨¦ficit m¨¢ximo del 3% y el "procedimiento de los d¨¦ficit excesivos" para imponer una disciplina fiscal colectiva y evitar las "externalidades" negativas que se han apuntado m¨¢s arriba.

Posteriormente, tambi¨¦n fue necesario introducir otra regla obligando a que los pa¨ªses miembros logren alcanzar, en las fases normales del ciclo, una situaci¨®n cercana al equilibrio, o incluso un super¨¢vit presupuestario para evitar que en las fases de recesi¨®n los d¨¦ficit superen el 3% y que los "estabilizadores autom¨¢ticos" puedan funcionar sin crear d¨¦ficit excesivos.

Al principio, ambas reglas funcionaron con aparente ¨¦xito, ya que se consigui¨® una importante consolidaci¨®n fiscal en la gran mayor¨ªa de los pa¨ªses miembros. Sin embargo, ¨¦sta se debi¨® b¨¢sicamente a la fase de elevada expansi¨®n del ciclo a finales de los a?os noventa y a la fuerte reducci¨®n de los servicios de deuda derivada de la ca¨ªda de los tipos de inter¨¦s en muchos pa¨ªses miembros.

Tan pronto como la zona euro ha entrado en una fase de fuerte desaceleraci¨®n, varios pa¨ªses han superado el l¨ªmite excepcional del 3% y otros est¨¢n a punto de excederlo. Para evitar que el PEC perdiese toda su credibilidad y reputaci¨®n de cara a los mercados y a la ciudadan¨ªa europea, se ha acordado, por segunda vez, posponer el cumplimiento de la regla de la estabilidad presupuestaria de 2004 a 2006 y, mientras tanto, la Comisi¨®n ha propuesto una reforma del PEC para hacerlo m¨¢s flexible de cara al futuro.

La propuesta de la Comisi¨®n debe ser bienvenida, ya que introduce tres elementos fundamentales que, incomprensiblemente, no hab¨ªan sido previstos a la hora de establecer las dos reglas b¨¢sicas del PEC en su origen.

Estos tres elementos son los siguientes: en primer lugar, la Comisi¨®n acepta, finalmente, que la regla del equilibrio o super¨¢vit presupuestario hay que entenderla como "ajustada por la situaci¨®n c¨ªclica", es decir, que deben tenerse en cuenta los d¨¦ficit o super¨¢vit "estructurales" y no los nominales. Con ello se acepta, a pesar de haberla rechazado una y otra vez, una de las cr¨ªticas m¨¢s obvias y virulentas recibidas por parte de toda la comunidad acad¨¦mica de economistas europeos desde la creaci¨®n del PEC.

En segundo lugar, se acepta dar, por fin, un mayor peso a la sostenibilidad de la deuda a largo plazo que a los d¨¦ficit corrientes a la hora de llevar a cabo el proceso de vigilancia y supervisi¨®n de los d¨¦ficit excesivos. Es decir, que los pa¨ªses con elevados niveles de deuda que no alcanzan el objetivo de conseguir fuertes reducciones de dicho nivel a largo plazo desencadenar¨¢n autom¨¢ticamente el "procedimiento de d¨¦ficit excesivos". ?sta era otra de las mayores cr¨ªticas que hab¨ªa originado el PEC desde su nacimiento, ya que el problema del creciente envejecimiento de la poblaci¨®n de los pa¨ªses de la zona euro har¨¢ de nuevo imposible el cumplimiento del PEC dentro de unos a?os, cuando el aumento de la "relaci¨®n de dependencia" haga muy dif¨ªcil financiar los actuales sistemas p¨²blicos de pensiones.

En tercer lugar, se obliga a que los pa¨ªses miembros eviten una relajaci¨®n de su situaci¨®n presupuestaria en las fases expansivas del ciclo y, a cambio, se permite que los pa¨ªses miembros con situaciones presupuestarias "sanas" puedan desviarse temporalmente de la regla del equilibrio o super¨¢vit presupuestario, siempre que no sobrepasen el l¨ªmite del 3%. Esta reforma era tambi¨¦n necesaria, ya que el PEC no inclu¨ªa ning¨²n tipo de incentivo para que los pa¨ªses se condujeran con prudencia fiscal en los buenos tiempos e intentaran tener un super¨¢vit presupuestario en las fases de expansi¨®n del ciclo, sino que se limitaba a penalizar a los pa¨ªses que se portaran mal en los tiempos malos.

Por tanto, hay que reconocer que la Comisi¨®n y el Consejo han propuesto una reforma que va en la buena direcci¨®n. Sin embargo, es una pena que no profundicen un poco m¨¢s en la reforma, ya que quedan sin abordar algunos problemas fundamentales que tambi¨¦n necesitan ser resueltos.

El primero de ellos es que la regla del equilibrio o super¨¢vit presupuestario se sigue aplicando por igual a todos los pa¨ªses miembros, es decir, la tienen que alcanzar por igual Irlanda, que tiene una relaci¨®n de deuda sobre PIB del 36%, Francia o Espa?a, que tienen ambas un 57%, o Italia y B¨¦lgica, que superan el 102% y el 107%, respectivamente, y adem¨¢s tienen que reducir sus d¨¦ficit, todos por igual, a una tasa anual del 0,5% del PIB. Con ello se llega a la paradoja de que cuando Italia y B¨¦lgica logren reducir dicha relaci¨®n al valor de referencia m¨¢ximo establecido en el protocolo del Tratado de la Uni¨®n, es decir, el 60%, Francia y Espa?a estar¨¢n ya pr¨®ximos al 0%, e Irlanda ser¨¢ un fuerte acreedor frente al resto del mundo, pero todav¨ªa tendr¨¢n estos ¨²ltimos que mantener el presupuesto cercano del equilibrio o en super¨¢vit y no superar el 3% en caso de recesi¨®n. Aplicar la misma regla a pa¨ªses cuyos niveles iniciales de deuda son tan dispares es realmente absurdo y muestra que en la Uni¨®n Monetaria el voluntarismo pol¨ªtico sigue primando sobre la racionalidad. ?Qu¨¦ pasar¨¢ cuando todos los pa¨ªses tengan un nivel de deuda en t¨¦rminos de PIB cercano a cero? ?Seguir¨¢n con la misma regla de equilibrio con aplicaci¨®n igual para todos?

El segundo es que la aplicaci¨®n de la regla del equilibrio o super¨¢vit presupuestario se ha reformado, por fin, para que se entienda en t¨¦rminos estructurales, es decir, ajustada a la fase en que cada pa¨ªs se encuentre dentro del ciclo. Sin embargo, esta nueva interpretaci¨®n no vale para la regla del d¨¦ficit m¨¢ximo del 3%; es decir, se consideran s¨®lo los d¨¦ficit en t¨¦rminos estructurales hasta que se llega al 3%, que pasan a considerarse como nominales. ?sta es otra decisi¨®n poco racional que deja sin soluci¨®n el problema actual de Alemania, que, por cierto, tiene un nivel de deuda inferior al 60%, que se encuentra por encima del 3% porque ha entrado en una fase recesiva y los estabilizadores autom¨¢ticos han hecho que supere dicho l¨ªmite y se la obliga, de acuerdo con el procedimiento de d¨¦ficit excesivo, a reducirlo urgentemente. Como no se tiene en cuenta su d¨¦ficit estructural o ajustado por el ciclo, sino el nominal, ahora Alemania se ve, parad¨®jicamente, forzada a subir los impuestos y las contribuciones a la Seguridad Social en medio de una recesi¨®n.

L¨®gicamente, no deber¨ªa ser as¨ª, m¨¢s a¨²n si se va a dar un mayor peso, a la hora de determinar la aplicaci¨®n del procedimiento de d¨¦ficit excesivo, a la sostenibilidad de la deuda a largo plazo. Por tanto, ambas reglas deber¨ªan basarse en los d¨¦ficit estructurales de acuerdo con la situaci¨®n c¨ªclica de cada pa¨ªs y tener tambi¨¦n en cuenta su nivel individualizado de deuda actual como porcentaje de su PIB y las proyecciones del impacto que sobre dicho nivel va a tener el aumento futuro de su relaci¨®n de dependencia derivada del envejecimiento de su poblaci¨®n.

Si as¨ª fuera, lo l¨®gico es que Italia, B¨¦lgica y Grecia deber¨ªan haber alcanzado ya un d¨¦ficit estructural cero o un super¨¢vit, o estar haciendo esfuerzos para intentar lograrlo cuanto antes; que Alemania y Portugal deber¨ªan intentar alcanzar un d¨¦ficit estructural del 1,5% y del 2%, respectivamente, tan pronto como sea posible, y que otros pa¨ªses como Espa?a, Francia, Irlanda, Finlandia, Austria y Holanda deber¨ªan fijarse como objetivo un d¨¦ficit estructural cercano al 2% en situaciones normales.

Algunos justifican el no haber interpretado la regla del 3% m¨¢ximo de d¨¦ficit en t¨¦rminos estructurales por el hecho de que esta regla se encuentra en el Tratado de la Uni¨®n y la regla del presupuesto cercano al equilibrio o en super¨¢vit es posterior al mismo, con lo que aplicar la interpretaci¨®n a ambas necesitar¨ªa una modificaci¨®n del tratado. Sin embargo, el art¨ªculo del tratado que se refiere a que se deben evitar d¨¦ficit excesivos, el 104 C, no establece ning¨²n l¨ªmite, sino que habla de que se sobrepase un "valor de referencia", y no habla de d¨¦ficit nominal ni estructural, sino de la proporci¨®n entre un d¨¦ficit previsto o real y el PIB. El l¨ªmite del 3% se incluye en uno de los protocolos del tratado, el de procedimiento en caso de d¨¦ficit excesivos, y tampoco hace una referencia a qu¨¦ tipo de d¨¦ficit, solamente dice que "el valor de referencia" ser¨¢ del 3% en lo referente a la proporci¨®n entre el d¨¦ficit previsto o real y el PIB. Deber¨ªa pedirse una opini¨®n al Tribunal de Justicia sobre dicho art¨ªculo.

Guillermo de la Dehesa es presidente del Center for Economic Policy Research (CEPR).