Veinte a?os de autonom¨ªas, ?para qu¨¦?

El mes pasado los ciudadanos de la gran mayor¨ªa de comunidades aut¨®nomas del pa¨ªs volvieron a decidir qui¨¦nes formar¨ªan sus Parlamentos y, por tanto, sus Gobiernos y su nuevo presidente, para los pr¨®ximos cuatro a?os. Con ello se conclu¨ªa un ciclo de veinte a?os o m¨¢s, de autogobierno para el conjunto de los territorios que forman la Espa?a auton¨®mica. Mirando hacia atr¨¢s, la impresi¨®n de v¨¦rtigo en relaci¨®n al camino recorrido en tan poco tiempo es innegable. Hemos pasado de cerca del 90% del gasto p¨²blico del pa¨ªs en manos del Gobierno central, a que ¨¦ste se ocupe de poco m¨¢s del 50% de un gasto p¨²blico significativamente mayor. Las comunidades aut¨®nomas, que en 1980 eran simplemente proyectos difusos o preautonom¨ªas cargadas de simbolismo y poco m¨¢s, gestionan alrededor de la tercera parte del gasto p¨²blico. Son muchas m¨¢s de tres mil las leyes aprobadas en los 17 Parlamentos aut¨®nomos a lo largo de estos a?os. Superan de largo los 80.000 los trabajadores al servicio de las administraciones p¨²blicas auton¨®micas, la gran mayor¨ªa traspasados, pero muchos tambi¨¦n de creaci¨®n propia. Sus instituciones son dirigidas por 200 presidentes y consejeros auton¨®micos, y son alrededor de un millar los parlamentarios que ocupan habitualmente sus esca?os. Podemos decir tambi¨¦n, sin temor a equivocarnos, que muchas de las pol¨ªticas m¨¢s significativas para la calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas de este pa¨ªs, como la sanidad, la educaci¨®n o los servicios sociales, dependen de las comunidades auton¨®mas. La primera conclusi¨®n es evidente: Espa?a ha pasado, en un lapso de tiempo muy corto y sin muchos precedentes hist¨®ricos, de ser un pa¨ªs altamente centralizado a poderse comparar con los pa¨ªses m¨¢s significativamente descentralizados de Europa. Y todo ello con una opini¨®n p¨²blica que de forma cada vez m¨¢s mayoritaria no ha dejado de apoyar y mostrar su benepl¨¢cito, en las encuestas disponibles al efecto, con esa descentralizaci¨®n y con la institucionalizaci¨®n auton¨®mica.

A pesar de que todo el p¨¢rrafo anterior pueda apuntar a una evaluaci¨®n indudablemente positiva del proceso llevado a cabo, deber¨ªamos poder hilar m¨¢s fino y preguntarnos si, veinte a?os despu¨¦s y ante una nueva legislatura, las autonom¨ªas en Espa?a han alcanzado los objetivos para los que fueron dise?adas, y si realmente ese despliegue de recursos, personas y pol¨ªticas sirven para afrontar mejor los problemas que tenemos planteados. La hip¨®tesis generalmente aceptada apunta a que la creaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas pretend¨ªa contribuir esencialmente a resolver el contencioso hist¨®rico entre periferia nacionalista y administraci¨®n centralista, y, al mismo tiempo, avanzar en una forma de gobernar Espa?a m¨¢s eficiente y cercana al ciudadano, y por tanto m¨¢s descentralizada. ?Qu¨¦ ha ocurrido? Las 17 autonom¨ªas han hecho un uso muy distinto de sus capacidades de decisi¨®n. Se enga?ar¨ªa quien pensase que llegamos a estas elecciones auton¨®micas habiendo superado las diferencias que exist¨ªan entre ellas hace veinte a?os y a lo largo del mismo proceso auton¨®mico. Las diferencias en el tipo de leyes aprobadas, en los reg¨ªmenes de bienestar creados, en el uso de mecanismos operativos para llevar a cabo sus pol¨ªticas, en los sistemas de reclutamiento de sus empleados p¨²blicos, en las estructuras administrativas puestas en pie o en c¨®mo es percibida su obra de gobierno por parte de sus ciudadanos, en todos esos campos, las diferencias son extraordinarias. Se enga?ar¨ªa tambi¨¦n quien pensase que ese mayor o menor rendimiento auton¨®mico se relaciona simplemente con el bienestar econ¨®mico de esa comunidad o con los llamados hechos diferenciales. Sin negar que ¨¦sos sean factores muy relevantes, las investigaciones llevadas a cabo demuestran que la pol¨ªtica cuenta, que la manera de ejercer el gobierno cuenta, que cuenta asimismo el capital social de una comunidad en su capacidad de pedir cuentas y exigir soluciones.

?Podemos, pues, evaluar si las autonom¨ªas han servido a la postre para lo que fueron creadas? Para responder acertadamente a esa pregunta tenemos un primer problema. Las autonom¨ªas fueron creadas para resolver distintos problemas a la vez, y en la voluntad de los constituyentes no exist¨ªa unidad de criterio. Sabemos que ello se refleja en la ambig¨¹edad de su dise?o y en lo abierto de su proceso. Pero deber¨ªamos aceptar que el grado de legitimidad popular que ha alcanzado el Estado de las autonom¨ªas en Espa?a deriva precisamente de su capacidad de mantener el pacto impl¨ªcito entre descentralizaci¨®n y reconocimiento de las diferencias que estaba inscrito en el proyecto constituyente. Y en este sentido pensamos que, a la postre, la combinaci¨®n descentralizaci¨®n generalizada-encaje nacionalidades probablemente presenta un balance mejor en el primero de los dos polos enunciado que en el segundo. El objetivo descentralizador ha sido largamente realizado. En veinte a?os la descentralizaci¨®n institucional forma parte ya, tanto por mecanismos identitarios como por provisi¨®n de servicios, del imaginario colectivo de la ciudadan¨ªa espa?ola. Las autonom¨ªas determinan buena parte del bienestar econ¨®mico de la ciudadan¨ªa respectiva y canalizan buena parte de los conflictos sociales. En ese terreno, no obstante, el balance es desigual, y adem¨¢s el grado de legitimidad y de nivel de acuerdo de las respectivas sociedades con cada autonom¨ªa es tambi¨¦n diverso.

Aunque pueda parecer contradictorio, la Espa?a de las autonom¨ªas es hoy al mismo tiempo m¨¢s distinta pero tambi¨¦n m¨¢s igual entre s¨ª que cuando se inici¨® la andadura auton¨®mica. No puede negarse que los desequilibrios econ¨®micos entre comunidades han aumentado en estos a?os, pero tambi¨¦n es cierto que han disminuido las diferencias en calidad de vida y en renta final disponible de las familias. Si pudi¨¦ramos atribuir las causas de esos fen¨®menos en exclusiva al factor de autogobierno, podr¨ªamos decir que la autonom¨ªa ha multiplicado las potencialidades de creaci¨®n de riqueza de las comunidades m¨¢s desarrolladas y ha hecho m¨¢s dependientes a las menos desarrolladas, ya que, gracias a los mecanismos de solidaridad interterritorial creados, no se han profundizado las diferencias en nivel y calidad de vida, sino que esas diferencias han disminuido significativamente. A pesar de ello, se detecta tambi¨¦n que la sensaci¨®n que predomina en buena parte de la opini¨®n p¨²blica espa?ola es que los desequilibrios han aumentado (lo que sin duda tiene que ver en la manera "bilateral" -administraci¨®n central-autonom¨ªas espec¨ªficas- como se ha ido operando a lo largo de estos a?os).

Pero hemos de recordar de nuevo que lo que se buscaba en la Constituci¨®n no era s¨®lo descentralizaci¨®n del poder, sino tambi¨¦n la aceptaci¨®n de un nuevo crisol en el que Espa?a dejara de significar un Estado-Naci¨®n homog¨¦neo y con una identidad unitaria, para pasar a reconocer la diversidad territorial y sus identidades plurales. Entre el "caf¨¦ para todos" y el "champa?a para las nacionalidades", las nuevas instituciones auton¨®micas ten¨ªan que ser capaces de mejorar la capacidad de prestar servicios a los ciudadanos, acercando la Administraci¨®n a los problemas, pero tambi¨¦n favorecer el reconocimiento com¨²n de identidades m¨²ltiples. El gran problema actual es que la "cuasi federalizaci¨®n" del modelo presenta desajustes en el proceso de inordenaci¨®n de voluntades. Las comunidades aut¨®nomas, a pesar de su influencia en muchas de las pol¨ªticas m¨¢s determinantes, presentan una baja capacidad de influencia estrat¨¦gica, y su importancia en la determinaci¨®n de las reglas de juego simb¨®lico y estrat¨¦gico del sistema son a¨²n claramente marginales. Sobre todo, dada la permanencia de rutinas mentales y procedimentales que convergen en "Madrid" como centro decisor por antonomasia.

No estamos ya en 1980. Todo ha cambiado muy deprisa. Estamos en un contexto de creciente europeizaci¨®n e irreversible mundializaci¨®n. Y, en ese nuevo contexto, deber¨ªa aceptarse que las comunidades aut¨®nomas tuvieran capacidad de influir en las decisiones estrat¨¦gicas que les afecten como comunidad. Y ello es dif¨ªcil si no cambian cosas muy significativas en la forma de funcionar del sistema pol¨ªtico espa?ol y en la capacidad de presencia directa de las autonom¨ªas en el proceso decisional europeo. De no ser as¨ª, tememos que lo que ha resultado muy operativo hasta hoy puede ir dejando de serlo, acentu¨¢ndose las tendencias centr¨ªfugas y conflictuales. Espa?a es hoy un pa¨ªs institucionalmente mucho m¨¢s complejo de lo que era veinte a?os atr¨¢s. Y esa complejidad no deriva s¨®lo del n¨²mero de instancias de poder distribuidas en el territorio, sino de la interdependencia entre todas ellas, de la inevitable continuidad de esas interdependencias y de la falta real de mecanismos jer¨¢rquicos efectivos para ordenar el conjunto. Cualquiera que pretenda hoy aplicar mecanismos cl¨¢sicos de distribuci¨®n de competencias de manera r¨ªgida y regir el sistema con una aproximaci¨®n de tipo jer¨¢rquico est¨¢ condenado a fracasar o a ser simplemente ignorado por el resto de poderes, todos ellos con su propia legitimidad y su propia red de intereses y vinculaciones.

M¨¢s de veinte a?os despu¨¦s, no resulta prudente afirmar que el sistema ha llegado a su madurez y est¨¢ por tanto cerrado. La "soluci¨®n" de los constituyentes no fue una respuesta de laboratorio. Probablemente, por ser el fruto hist¨®rico de muchos experimentos fallidos, de muchas esperanzas y desilusiones previas, se busc¨® un marco en el que fuera posible seguir avanzando. Prim¨® la idea del di¨¢logo constitucional abierto por encima de la rigurosidad t¨¦cnica, jur¨ªdica o de pol¨ªtica comparada. El reto es ser capaces, veinte a?os despu¨¦s, de seguir dialogando, conversando sobre c¨®mo permitirnos mutuas influencias y aprendizajes. Tan poco realista es manejar la hip¨®tesis de que el futuro de Europa pasa por la disoluci¨®n paulatina de los Estados como imaginar que Europa podr¨¢ construirse sin mover un ¨¢pice el poder y la posici¨®n actual de los Estados. Estos veinte a?os de comunidades aut¨®nomas han sido un magn¨ªfico material sobre el que reflexionar. Son veinte a?os de pr¨¢ctica pol¨ªtica, en la que la realidad ha ido acomodando concepciones e ideas muy alejadas entre s¨ª, tanto de las ¨¦lites pol¨ªticas como de la propia ciudadan¨ªa. El reto es seguir el di¨¢logo sin enrocamientos, posibilitando que esa pr¨¢ctica pol¨ªtica siga su curso y nos vaya situando, acomodando, en los nuevos escenarios.

Raquel Gallego y Joan Subirats son miembros del Instituto de Gobierno y Pol¨ªticas P¨²blicas de la Universidad Aut¨®noma de Barcelona y editores del libro Veinte a?os de autonom¨ªas en Espa?a: leyes, pol¨ªticas p¨²blicas, instituciones y opini¨®n p¨²blica (CIS, 2002), llevado a cabo por el Equipo de Rendimiento Auton¨®mico.