La autonom¨ªa despu¨¦s de Aznar

Algunos sectores pol¨ªticos piensan que la autonom¨ªa tras los Gobiernos del presidente Aznar se encuentra como dicen que quedaban los campos tras el paso de Atila. Pero, si analizamos con calma las dos ¨²ltimas legislaturas, es muy dif¨ªcil concluir que se haya producido un serio retroceso o un deterioro cualitativo. Se han producido, en cambio, otros dos fen¨®menos distintos que explican la extensi¨®n de la opini¨®n cr¨ªtica: la frustraci¨®n de algunas expectativas de reformas auton¨®micas, que parec¨ªan muy necesarias y al alcance de la mano, por una parte, y la crisis de estrategia y ausencia de objetivos satisfactorios para los partidos nacionalistas; puede parecer lo mismo, pero no lo es, y conviene acertar en el an¨¢lisis a las puertas de las pr¨®ximas elecciones, porque las alternativas ser¨¢n distintas.

En primer lugar, examinando la situaci¨®n objetivamente, no es f¨¢cil demostrar un deterioro importante de la autonom¨ªa. En estos ¨²ltimos a?os casi se han culminado los traspasos de servicios a las comunidades aut¨®nomas (decisivos en educaci¨®n y sanidad especialmente), hasta el punto de que el n¨²mero de funcionarios de las comunidades dobla en estos momentos al del Estado (48% de las comunidades por 24% de la Administraci¨®n central). Tambi¨¦n se ha realizado una reforma de la financiaci¨®n auton¨®mica notable, avanzando tanto por la v¨ªa de la corresponsabilidad fiscal que ha sido aceptada por la unanimidad de las comunidades aut¨®nomas, de la misma manera que se ha renovado el concierto econ¨®mico con el Pa¨ªs Vasco y se ha reformado el r¨¦gimen econ¨®mico fiscal de Canarias, con plena satisfacci¨®n de los Gobiernos aut¨®nomos respectivos.

Es verdad que el Gobierno y la mayor¨ªa parlamentaria del PP han elaborado una serie de leyes y reglamentos neocentralistas, especialmente en materia educativa, pero tambi¨¦n se han aprobado otras leyes muy correctas (en sanidad, por ejemplo), y, aunque predominen las primeras, no es para afirmar que se ha quebrado el sistema auton¨®mico, ni siquiera que ha experimentado un gran retroceso. La orientaci¨®n de un mayor centralismo en la ¨²ltima legislatura se parece m¨¢s bien a la que sucede habitualmente en Estados Unidos cuando el Partido Dem¨®crata sustituye al Republicano, o mejor (porque los criterios son m¨¢s parecidos), a la que se realiza en Alemania cuando los democristianos desplazan a los socialdem¨®cratas en la mayor¨ªa parlamentaria y en el Gobierno. El cambio de tendencia puede ser m¨¢s o menos apreciable, pero no pone en peligro la estructura pol¨ªtica descentralizada.

En cambio, existe una frustraci¨®n, bastante generalizada, sobre el rumbo ¨²ltimo de la autonom¨ªa, que tiene su explicaci¨®n porque el Gobierno de Aznar se ha negado en redondo a iniciar reformas que parec¨ªan convenientes a sectores pol¨ªticos diversos. La propia madurez del Estado auton¨®mico (ampliaci¨®n de competencias, reforma de financiaci¨®n, consolidaci¨®n de las instituciones auton¨®micas, etc¨¦tera) ha generado la necesidad de algunas grandes reformas estructurales para culminar la configuraci¨®n pol¨ªtica de las comunidades aut¨®nomas y la eficacia del sistema en su conjunto, y esta necesidad es compartida por algunas comunidades gobernadas por el PP, aunque no siempre lo digan en voz alta. Las tres grandes reformas cualitativas que han surgido con fuerza en la ¨²ltima d¨¦cada como resultado del propio sistema son: la participaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas en las decisiones de Espa?a como miembro de la Uni¨®n Europea, la institucionalizaci¨®n de las relaciones auton¨®micas de colaboraci¨®n (conferencias, especialmente) y la reforma del Senado para permitir a las comunidades la participaci¨®n en la legislaci¨®n y en las grandes decisiones del Estado que les afectan.

Es imposible esbozar siquiera en este espacio el contenido de estas reformas, pero las tres llevan m¨¢s de diez a?os en el primer plano. La participaci¨®n de las comunidades en la posici¨®n de Espa?a en el Consejo Europeo apareci¨® en 1992, cuando Alemania y Austria reformaron sus Constituciones en ese sentido y se intent¨® esbozar a trav¨¦s de la creaci¨®n de la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas en 1994, que el propio primer Gobierno del presidente Aznar elev¨® a rango de ley en 1996. Pero esta instancia no ha funcionado, y los progresos (representantes auton¨®micos en los comit¨¦s de la Comisi¨®n, por ejemplo) han sido lent¨ªsimos, frente a la rapidez de los cambios comunitarios; cuando el a?o pasado se hab¨ªa logrado un acuerdo entre la mayor¨ªa de las comunidades aut¨®nomas para mejorar su participaci¨®n, el propio Aznar desautoriz¨® la reforma pactada por sus partidarios y se neg¨® a cualquier participaci¨®n con el peregrino argumento de que Espa?a no es federal.

La necesidad de institucionalizar las relaciones entre los 17 gobiernos aut¨®nomos y el central se revel¨® como imprescindible tras la ampliaci¨®n de competencias en 1992, porque, al margen del color pol¨ªtico de cada Gobierno, el buen funcionamiento del Estado requiere la articulaci¨®n entre las instituciones centrales y las 17 comunidades aut¨®nomas. Las t¨¦cnicas de colaboraci¨®n, que alcanzaron un primer reconocimiento en la Ley 30/1992, necesitan un desarrollo tan claramente que condujeron hace dos a?os al ministro de Administraciones P¨²blicas, Jes¨²s Posada, al anuncio de una Ley de Cooperaci¨®n Auton¨®mica, finalmente frenada por el propio Gobierno. La reforma del Senado tiene una historia a¨²n m¨¢s frustrante. La primera decisi¨®n de la propia C¨¢mara a favor de estudiar la reforma de la Constituci¨®n fue en oto?o de 1994 y cont¨® con los votos del PP (primer debate sobre el Estado auton¨®mico tras la reforma del Reglamento), pero desde entonces el Partido Popular no s¨®lo ha parado todas las iniciativas, sino que ha retrocedido hasta renunciar a la reforma constitucional del Senado.

Parece que en los tres casos la posici¨®n personal del presidente Aznar ha sido determinante para frenar las reformas, siguiendo una estrategia que podr¨ªa apodarse "hastaaqu¨ª hemos llegado". Hay una l¨ªnea clara de aceptar la estructura auton¨®mica existente (y por eso los progresos en traspasos y financiaci¨®n), pero se descarta todo atisbo de reforma cualitativa. La argumentaci¨®n expuesta en varias ocasiones ("Espa?a no es un sistema federal") es meramente nominalista y no resiste una discusi¨®n seria sobre las necesidades actuales de las comunidades aut¨®nomas, que son organizaciones pol¨ªticas equivalentes a los l?nder alemanes o austriacos y que, como ellos, precisan una articulaci¨®n eficaz con las instituciones centrales. Lo de menos es la terminolog¨ªa federal o no; pero hasta ahora la posici¨®n del presidente actual ha sido decisiva.

Las tres reformas mencionadas son tan coherentes con el sistema auton¨®mico y tan necesarias para las comunidades (?qu¨¦ ser¨¢n en la nueva Uni¨®n Europea si no se refuerzan mutuamente y si no participan en las pol¨ªticas estatales y comunitarias?), que el pr¨®ximo presidente del Gobierno, tanto si es socialista como del PP, dif¨ªcilmente podr¨¢ frenarlas, entre otras cosas, porque las propias comunidades gobernadas por su partido le empujar¨¢n a realizarlas.

A la desaz¨®n causada por el fracaso de estas reformas, necesarias e importantes, en las comunidades aut¨®nomas con partidos nacionalistas fuertes se a?ade otro tipo de frustraci¨®n generada porque en la ¨²ltima legislatura apenas se ha profundizado en las v¨ªas m¨¢s estimadas por los nacionalistas y, por el contrario, se ha impulsado un neonacionalismo espa?ol que, adem¨¢s, en el Pa¨ªs Vasco aparece entretejido con problemas mucho m¨¢s graves. Este ¨²ltimo conflicto en s¨ª mismo, y el m¨¢s general de choque ideol¨®gico entre nacionalismos, contribuyen sin duda a la opini¨®n de que la autonom¨ªa va mal, pero este enfoque nacionalista, que merece un tratamiento en otra ocasi¨®n, es muy diferente al de las reformas frustradas.

Eliseo Aja, catedr¨¢tico de Derecho Constitucional, acaba de publicar la segunda edici¨®n de su libro El Estado auton¨®mico, federalismo y hechos diferenciales (Alianza Editorial).