Proposiciones para el debate

Se ha abierto un debate sobre el modelo de financiaci¨®n auton¨®mica. Contribuir¨ªa a centrarlo que se lograra un acuerdo respecto de una serie de proposiciones que, en mi opini¨®n, deber¨ªan enmarcar la discusi¨®n.

La primera es que en un Estado moderno todos los habitantes deben tener similares dotaciones de capital p¨²blico y similar provisi¨®n de servicios p¨²blicos (educaci¨®n, sanidad y otros). Y la acci¨®n asistencial del Estado, a trav¨¦s de todos los niveles de la Administraci¨®n, debe estar financiada por el conjunto de las regiones seg¨²n su capacidad de renta. Todo ello lleva a aceptar la existencia de desequilibrios fiscales, en el sentido de que las regiones contribuyan a financiar el gasto total del conjunto de las Administraciones en otros territorios del Estado.

En segundo lugar, el criterio para determinar los territorios perceptores de flujos netos no debe ser la renta per c¨¢pita relativa. Esto s¨®lo estar¨ªa justificado si las diferencias en gasto p¨²blico total por habitante fueran una causa importante de las diferencias en renta per c¨¢pita. Pero la evidencia en contra de esa proposici¨®n es abrumadora. La dotaci¨®n de capital p¨²blico, el nivel educativo y el estado de salud s¨ª que son algunos de los factores relevantes. Pero ello nos retrotrae a la primera proposici¨®n.

En tercer lugar, si existiera una equiparaci¨®n en servicios p¨²blicos, el principio de que los distintos territorios aportaran seg¨²n su nivel de renta y recibieran seg¨²n su poblaci¨®n (quiz¨¢ con alguna correcci¨®n en funci¨®n de la densidad y estructura de edades de la poblaci¨®n y de elementos diferenciales que afectan al coste de los servicios) ser¨ªa perfectamente l¨®gico. La financiaci¨®n de la aportaci¨®n del Estado a la caja ¨²nica de las pensiones, y la de los programas asistenciales, tambi¨¦n deber¨ªa tener una distribuci¨®n territorial proporcional a la renta.

En cuarto lugar, una cuesti¨®n emp¨ªrica. En los ¨²ltimos veinte a?os ha aumentado considerablemente la dotaci¨®n de capital p¨²blico y la provisi¨®n de servicios p¨²blicos en el conjunto de Espa?a, y han disminuido sustancialmente las diferencias territoriales en ambos aspectos. Los gestores de los presupuestos de gasto de las distintas Administraciones pueden tomar cr¨¦dito por ello. El conjunto de contribuyentes espa?oles (y alemanes), tambi¨¦n. La mayor homogeneizaci¨®n territorial es una impresi¨®n que uno tiene viajando por Espa?a; pero, m¨¢s all¨¢ de las impresiones personales, existen datos (y metodolog¨ªas) para medir en qu¨¦ medida hay diferencias y la intensidad de las mismas.

Se pueden medir las diferencias territoriales en capital p¨²blico por habitante. Tambi¨¦n las diferencias, si las hay, en el grado de satisfacci¨®n de necesidades de servicios p¨²blicos. En 1986, el profesor J. Ruiz-Castillo y yo realizamos una estimaci¨®n de las necesidades de servicios p¨²blicos por habitante para cada comunidad aut¨®noma. Los datos eran de principios de los ochenta y se obten¨ªan diferencias territoriales en esas necesidades. Esas diferencias, por cierto, no se correspond¨ªan con las diferencias en renta per c¨¢pita. Ser¨ªa interesante repetir el ejercicio con datos recientes. Con nuestra metodolog¨ªa o con otra.

Podr¨ªa ponerse en cuesti¨®n desde una ¨®ptica territorial la existencia de un doble sistema de cobertura de los parados en dos territorios (Andaluc¨ªa y Extremadura), que no est¨¢ presente en el resto de Espa?a, pero corresponde a un debate distinto en el que prefiero no entrar aqu¨ª. Pero, sea cual sea el sistema, la distribuci¨®n de su financiaci¨®n, como la de la cobertura de la incapacidad laboral, deber¨ªa ser tambi¨¦n en funci¨®n de la renta de los territorios. Otras acciones asistenciales, que se financiar¨ªan con el mismo criterio, deber¨ªan definirse en funci¨®n de la existencia de bolsas de pobreza, cuya medici¨®n resulta perfectamente viable.

En definitiva, articular un sistema en el que la financiaci¨®n territorial obedezca al principio de que se aporta seg¨²n la renta territorial y se recibe gasto (del conjunto de las Administraciones p¨²blicas) seg¨²n la poblaci¨®n (con algunas correcciones menores) es perfectamente razonable, si se ha alcanzado ya una relativa equiparaci¨®n en la dotaci¨®n de capital p¨²blico y en la provisi¨®n de servicios p¨²blicos. Y esto es un problema emp¨ªrico que se puede dilucidar. Por otra parte, un sistema p¨²blico de pensiones de reparto necesita de una caja ¨²nica (otra cuesti¨®n ser¨ªa que el sistema hubiera sido de capitalizaci¨®n), y tiene todo el sentido que la contribuci¨®n territorial a esa caja se haga en funci¨®n de la renta. Otro tanto ocurre con el sistema de cobertura del paro y de la incapacidad laboral.

Por tanto, no deben escandalizar planteamientos que postulen que las comunidades aut¨®nomas tengan el control (y la responsabilidad) de los ingresos fiscales aportados por sus ciudadanos, pero teniendo la obligaci¨®n de contribuir a financiar en funci¨®n de su renta: a) el coste de los bienes p¨²blicos no territoriales cuya provisi¨®n sea responsabilidad de la Administraci¨®n central; b) la aportaci¨®n a la caja ¨²nica de las pensiones y de las acciones asistenciales; c) la aportaci¨®n para que los ciudadanos de otras regiones tengan el mismo acceso a las infraestructuras y los servicios p¨²blicos fundamentales. Creo que hay base para debatir esos planteamientos y posibilidad de llegar a un acuerdo con quienes los plantean. Los problemas t¨¦cnicos no son menores (por ejemplo, no siempre paga el impuesto el territorio que lo recauda), pero son tratables. Abordarlos aumentar¨ªa la transparencia presupuestaria y un acuerdo conducir¨ªa a una pr¨¢ctica de mayor coordinaci¨®n de las pol¨ªticas fiscales y econ¨®micas en todo el territorio.

Carlos Sebasti¨¢n es catedr¨¢tico de An¨¢lisis Econ¨®mico de la Universidad Complutense.