El Senado en su encrucijada

Estamos asistiendo a un debate sobre la reforma del Senado que ha de concretar el modelo de C¨¢mara territorial y donde se est¨¢n planteado distintas ideas y opciones de lo que queremos para la Espa?a plural en los pr¨®ximos 25 a?os. Esta reforma se aborda habitualmente desde la siguiente premisa: el Senado no ha cumplido ni cumple a satisfacci¨®n su condici¨®n de C¨¢mara territorial, seg¨²n la definici¨®n fijada por la Constituci¨®n; se ha limitado a cumplir con correcci¨®n sus funciones parlamentarias, tambi¨¦n establecidas en la norma m¨¢xima, de C¨¢mara de segunda lectura y de control al Gobierno. En t¨¦rminos generales, comparto esas opiniones.

No pod¨ªa ser de otra manera. Primero porque la Constituci¨®n, aunque hace una descripci¨®n escueta de la naturaleza, funciones o composici¨®n del Senado como C¨¢mara territorial, deja indefinidos muchos aspectos de la C¨¢mara alta del mismo modo en que no determina tampoco muchos aspectos fundamentales del Estado Auton¨®mico (el mapa auton¨®mico, sus ritmos de desarrollo, el alcance del autogobierno, su configuraci¨®n final, etc¨¦tera). Y segundo porque lo que hoy conocemos como Estado de las Autonom¨ªas es el fruto de un r¨¢pido proceso de transformaci¨®n de las anteriores estructuras pol¨ªticas y administrativas en funci¨®n de las demandas que se han ido derivando en las ¨²ltimas d¨¦cadas del ejercicio del autogobierno territorial y de las necesidades del sistema y su coherencia. Por las razones que fueren, ese proceso de cambio progresivo no ha alcanzado al Senado en ninguno de los momentos en que las fuerzas pol¨ªticas acordaron dar saltos cualitativos en el desarrollo auton¨®mico, en particular en los Pactos Auton¨®micos de 1981 y1992.

Lo esencial es que las instituciones sean m¨¢s ¨²tiles al servicio de los ciudadanos

Las ¨²nicas iniciativas de reforma, por cierto surgidas en el propio Senado, como la creaci¨®n de la Comisi¨®n General de las Comunidades Aut¨®nomas y la Ponencia Especial para su propia reforma, iniciativas interesantes e importantes, no han sido suficientes, seg¨²n opini¨®n generalizada.

Por todo ello, me gustar¨ªa ofrecer una perspectiva particular para abordar este proceso de reforma. ?Qu¨¦ Senado y qu¨¦ tipo de C¨¢mara territorial debemos construir para el futuro? El que mejor responda a las necesidades reales del Estado de las Autonom¨ªas dentro del acuerdo entre todas las fuerzas pol¨ªticas, como se hizo en la elaboraci¨®n de la Constituci¨®n y de los Estatutos de Autonom¨ªa. Debe ser un diagn¨®stico real de dichas necesidades el punto de partida para abordar el imprescindible acuerdo pol¨ªtico que lleve a dar este nuevo paso en el desarrollo natural del sistema auton¨®mico, en su propia evoluci¨®n l¨®gica. Ser¨¢ un paso m¨¢s, un paso como otros que se han dado en el pasado. No se trata de "desnaturalizar" el Estado Auton¨®mico, ni de hacer conversiones nominales porque s¨ª, sino de, con el pragmatismo y la prudencia con que se ha hecho en otras ocasiones, adaptar el Senado a la realidad auton¨®mica y a sus exigencias. Es decir, responder de la forma m¨¢s l¨®gica y adecuada a los problemas del sistema auton¨®mico desde una aut¨¦ntica C¨¢mara territorial.

Podr¨ªamos agrupar estos problemas en dos tipos. Primero, los derivados del principio de cooperaci¨®n territorial propio del sistema auton¨®mico. Y segundo, la necesidad de una mejor integraci¨®n de las comunidades y de los hechos diferenciales.

En cuanto al primer grupo de problemas, es opini¨®n pr¨¢cticamente un¨¢nime, incluso de las propias comunidades aut¨®nomas, la falta o insuficiencia de canales id¨®neos de participaci¨®n de ¨¦stas en las esferas pol¨ªticas del Estado. Tanto en la configuraci¨®n de instituciones comunes (como el Tribunal Constitucional o el Poder Judicial, por ejemplo) como en la toma de decisiones parlamentarias (en la aprobaci¨®n por el Estado de normas b¨¢sicas a las que deben atenerse los Parlamentos y Gobiernos aut¨®nomos, por ejemplo). De igual modo sucede en la elaboraci¨®n y aprobaci¨®n de Planes y Programas de actuaci¨®n conjunta territorial a los que se deba dar la mayor cobertura institucional, hoy situados en el ¨¢mbito ministerial.

La toma de decisiones parlamentarias se realiza, tanto en el Congreso como en el Senado, por agrupaci¨®n ideol¨®gica de sus miembros, lo cual no garantiza que se refleje la "voluntad territorial". Esto tiene gran trascendencia, por ejemplo, a la hora de aprobar normas legales de car¨¢cter b¨¢sico o programas de actuaci¨®n general que luego las comunidades aut¨®nomas deben desarrollar y aplicar. No existe un canal id¨®neo a trav¨¦s del cual se manifieste la voluntad de las instituciones territoriales en decisiones trascendentales y que, guste o no, deben ser compartidas (en la actualidad ese mecanismo se limita al insuficiente ¨¢mbito ministerial de las conferencias sectoriales).

En el mismo sentido, es bien conocida la exigencia de las comunidades aut¨®nomas de una mayor participaci¨®n suya en la decisi¨®n y gesti¨®n de los intereses generales espa?oles ante las instituciones de la UE y en los propios ¨®rganos comunitarios. A pesar de que las pol¨ªticas de la Uni¨®n afectan a competencias y responsabilidades auton¨®micas de gran calado, no acaba de concretarse con eficacia dicha participaci¨®n. El Senado puede ser el ¨®rgano institucional en el que se conforme esta voluntad de las comunidades aut¨®nomas y el conjunto del Estado ante la UE.

En definitiva, el Senado podr¨ªa ser la c¨²pula o cobertura general del sistema de cooperaci¨®n territorial al mayor nivel institucional. Podr¨ªa ser ¨²til para reparar deficiencias, como cierta fragilidad del citado sistema de cooperaci¨®n, falta de encaje institucional o excesiva discrecionalidad en su pr¨¢ctica y efectos. Es importante adem¨¢s separar los criterios territoriales de los ideol¨®gicos en la toma de decisiones, porque lo contrario es causa de tensiones innecesarias.

El segundo tipo de problemas se deriva de la necesidad de una m¨¢s adecuada y eficaz integraci¨®n territorial. Integraci¨®n de la diversidad territorial y de los hechos diferenciales en el conjunto de las instituciones y de las pol¨ªticas generales. Con frecuencia, la diversidad y los hechos diferenciales son objeto de confrontaci¨®n y vistos como causa de privilegios, sin abordarse su pac¨ªfica integraci¨®n en las decisiones pol¨ªticas generales de modo que se establezca un sistema de garant¨ªas y defensa de los mismos en los t¨¦rminos que establece la Constituci¨®n. Esta tarea es propia de una C¨¢mara territorial. Hoy es ya una realidad la existencia de comunidades aut¨®nomas con hechos diferenciales regulados y aplicados en el d¨ªa a d¨ªa; por tanto, no hagamos noticia de lo que ya es una evidencia y forma parte de la normalidad.

El uso en el Senado de las lenguas reconocidas en los estatutos de autonom¨ªa debe situarse en este contexto. El desarrollo de esta opci¨®n en el ejercicio parlamentario de los senadores se producir¨¢, a lo largo de la presente legislatura, de modo progresivo y deber¨¢ abordarse desde el entendimiento de las lenguas auton¨®micas como lo que son, un instrumento de comunicaci¨®n, una realidad recogida en nuestra Constituci¨®n y no un arma pol¨ªtica arrojadiza.

Integraci¨®n es tambi¨¦n la b¨²squeda de una mejor cohesi¨®n estatal y territorial, que no es contraria al principio de autonom¨ªa sino su complemento necesario para una mayor estabilidad del sistema y una m¨¢s eficaz acci¨®n de las instituciones. La cohesi¨®n territorial es tambi¨¦n el necesario complemento de la cohesi¨®n social, en los t¨¦rminos que la Constituci¨®n fija a todos los poderes p¨²blicos.

En definitiva, la reforma debe reflejar la realidad institucional territorial de nuestro pa¨ªs y su voluntad territorial. Y debe hacerlo de forma natural y con criterios de eficacia, sin nominalismos previos, con una composici¨®n y unas funciones en las que las instituciones auton¨®micas se sientan part¨ªcipes y c¨®modas, en la seguridad de que sus opiniones, por discrepantes que sean, van a ser o¨ªdas y tenidas en cuenta en un ¨®rgano del m¨¢ximo nivel constitucional y van a formar parte de la voluntad general. Y de esta forma, hacerse c¨®mplices las unas con las otras, y con el Estado, en beneficio de la acci¨®n p¨²blica del conjunto.

Enfocada as¨ª la reforma y acordados sus principios en base a un diagn¨®stico realista de las necesidades a cubrir compartido por la mayor¨ªa de las comunidades aut¨®nomas, resultar¨¢ mucho m¨¢s f¨¢cil, por l¨®gica coherencia, y dejando al margen los planteamientos partidistas, abordar cuestiones que, siendo complementarias y resultado natural de lo principal, a veces se presentan como capitales y de imposible soluci¨®n, como es el encaje en el sistema parlamentario global, el origen de la representaci¨®n, la agrupaci¨®n de los miembros del Senado, su n¨²mero, etc. Lo fundamental de la reforma es que, lo que se haga, sea en favor de los espa?oles en su conjunto. Lo esencial es que las instituciones sean m¨¢s ¨²tiles al servicio de los ciudadanos, desde un principio b¨¢sico que no es otro que la mutua lealtad.

Javier Rojo Garc¨ªa es presidente del Senado.