Los apagones, la liberalizaci¨®n y la estructura del mercado del sector el¨¦ctrico

Los reiterados apagones que con lamentable frecuencia se presentan en distintos puntos de la geograf¨ªa espa?ola son noticia de m¨¢xima relevancia. Junto a informaci¨®n sobre la magnitud de los siniestros y sus consecuencias, tambi¨¦n aparecen algunos comentarios se?alando las posibles causas que los explican. En este sentido, se se?alan diversos factores que van desde las fuertes inversiones realizadas por las el¨¦ctricas en otros sectores, descuidando las inversiones en infraestructuras, hasta el desv¨ªo de recursos para el pago de dividendos. Al margen de lo cierto que pueda haber en estas explicaciones parciales, la gravedad del problema y su generalidad sugiere la conveniencia de tratar de abordar el tema con cierta profundidad.

La realidad sectorial se caracteriza por que los precios contin¨²an siendo "dirigidos"

El remanente para inversiones en infraestructuras se ha visto menguado

El escaso grado de liberalizaci¨®n del sector tiene mucho que ver con la estructura empresarial

El sector el¨¦ctrico: hist¨®ricamente, un sector monopolista y regulado. La energ¨ªa es un factor determinante del desarrollo econ¨®mico y de transformaci¨®n social, y cada d¨ªa es m¨¢s imprescindible en el quehacer cotidiano de los ciudadanos, lo que explica el crecimiento sostenido de su demanda. Por ello, el sector el¨¦ctrico tradicionalmente ha estado estrechamente regulado por la Administraci¨®n. As¨ª, su funcionamiento a lo largo de la d¨¦cada de los setenta se caracteriz¨® por el establecimiento de conciertos con la Administraci¨®n en los que se conced¨ªan beneficios y desgravaciones fiscales, para as¨ª asegurar el cumplimiento de los objetivos fijados en el Plan Energ¨¦tico Nacional (PEN), pues lo importante era "la prestaci¨®n del servicio" en las mejores condiciones, y ¨¦ste se ofrec¨ªa "al menor coste compatible con las circunstancias". En la d¨¦cada de los ochenta, la t¨®nica del funcionamiento del sector continu¨® en t¨¦rminos similares. En el protocolo que firmaron en 1983 el Ministerio de Industria y Energ¨ªa y las principales empresas del sector se establece que dicho ministerio practicar¨¢ una pol¨ªtica tarifaria que permita una rentabilidad suficiente a las empresas y garantice la remuneraci¨®n de los capitales invertidos y asegure una adecuada dotaci¨®n a las amortizaciones. En esta d¨¦cada, el esfuerzo inversor de las el¨¦ctricas, alentado por la Administraci¨®n, se hab¨ªa visto acentuado por la necesidad de construir centrales de carb¨®n y nucleares, como respuesta a la crisis del petr¨®leo. Cuando posteriormente se decidi¨® la paralizaci¨®n de cinco grupos nucleares (la llamada moratoria nuclear), los problemas de endeudamiento del sector se acentuaron y se decidi¨® establecer un recargo sobre la facturaci¨®n de electricidad.

Un paso m¨¢s en este proceso fue el establecimiento, en 1986, del denominado marco estable que se concret¨® en una pol¨ªtica tarifaria que permitiera disminuir progresivamente el desequilibrio financiero del sector. En las tarifas actuales este tipo de consideraciones se incluyen dentro del difuso concepto de "costes de transici¨®n a la competencia (CTC)".

El comienzo de la liberalizaci¨®n. Los aspectos fundamentales del sector el¨¦ctrico, tal como se entiende en la actualidad, se definen a partir del proceso de liberalizaci¨®n iniciado en 1994. Con la liberalizaci¨®n se pretend¨ªa superar la organizaci¨®n monopol¨ªstica del sector, eliminando las autorizaciones administrativas para la instalaci¨®n de nuevas plantas de generaci¨®n y definiendo un mercado de producci¨®n mayorista, el denominado pool. Asimismo, se estableci¨® un calendario para que los consumidores finales pudieran, gradualmente, ir adquiriendo la condici¨®n de elegibles y se impuls¨® la creaci¨®n de centrales de generaci¨®n de ciclo combinado de gas para producir electricidad. En el nuevo contexto hay unas actividades el¨¦ctricas que est¨¢n liberalizadas -generaci¨®n y comercializaci¨®n- y que son retribuidas en funci¨®n del precio de mercado, y otras actividades reguladas -transporte y distribuci¨®n- que se ofrecen en funci¨®n de sus costes reconocidos.

Una liberalizaci¨®n m¨¢s formal que real. La realidad de la liberalizaci¨®n del sector el¨¦ctrico no va al mismo ritmo que el mundo formal de las normas que lo regulan. La realidad sectorial se caracteriza por que los precios contin¨²an siendo "dirigidos", la incidencia de nuevos entrantes en la actividad de comercializaci¨®n es muy escasa, las posibilidades de elecci¨®n de los consumidores siguen siendo reducidas y, adem¨¢s, las diferencias de tarifas entre unas y otras compa?¨ªas no son en absoluto relevantes. Por lo que respecta a los precios al por mayor, t¨¦ngase en cuenta, en primer lugar, que est¨¢n condicionados por componentes como la garant¨ªa de potencia o los CTC, que dependen de decisiones p¨²blicas, y en segundo lugar, que aproximadamente el 80% de las transacciones de este mercado son realizadas por tan s¨®lo dos empresas, por lo que dif¨ªcilmente podr¨¢n calificarse de competitivas. Por ello puede afirmarse que, si bien los mercados el¨¦ctricos est¨¢n formalmente abiertos a la competencia, ¨¦sta dista todav¨ªa mucho de ser efectiva.

Una muestra de lo se?alado es que durante 2003, primer a?o de la liberalizaci¨®n plena del mercado energ¨¦tico, los grandes clientes industriales han continuado siendo los que prioritariamente han ejercido el derecho a cambiar de suministradores habituales de electricidad y gas. As¨ª, la participaci¨®n del mercado libre en la demanda total de electricidad apenas ha crecido tres puntos porcentuales entre 2000 y 2003. Adem¨¢s, la posici¨®n de dominio de los grandes grupos tradicionales se refleja en el hecho de que la cuota de agentes independientes apenas alcanza el 12% del mercado libre.

La estructura empresarial del sector el¨¦ctrico y sus consecuencias. El escaso grado de liberalizaci¨®n efectiva del sector el¨¦ctrico espa?ol tiene mucho que ver con la estructura empresarial. ?sta se caracteriza, en primer lugar, por un alto grado de concentraci¨®n horizontal en el mercado de generaci¨®n (Endesa e Iberdrola controlan cerca del 80% del mercado), lo que permite el ejercicio de poder de mercado por parte de las principales empresas el¨¦ctricas, tal como se?ala el Tribunal de Defensa de la Competencia (Informe C60/00). Esto se explica por el reducido n¨²mero de empresas que compiten en el mercado y por la asimetr¨ªa de sus tama?os. En concreto, las dos empresas citadas se enfrentan a demandas residuales positivas, esto es, tienen poder de mercado incluso en un n¨²mero de horas de demanda baja. En segundo lugar, el sector el¨¦ctrico se caracteriza por una excesiva integraci¨®n vertical. La regulaci¨®n espa?ola no exige separaci¨®n de propiedad entre los negocios en competencia (generaci¨®n y comercializaci¨®n) y los negocios monopol¨ªsticos (transporte y distribuci¨®n), de forma que la integraci¨®n vertical de las empresas tradicionales es muy acusada.

La consecuencia de lo se?alado es que la entrada de nuevas empresas de generaci¨®n ha sido escasa, y la incorporaci¨®n de nuevos comercializadores, insignificante. En un mercado con un n¨²mero limitado de empresas y entrantes potenciales, el equilibrio resultante se caracteriza por una situaci¨®n de infrainversi¨®n en infraestructuras (especialmente en la actividad de distribuci¨®n, debido a que al estar regulada ofrece una baja rentabilidad), con los consiguientes riesgos de cortes de suministro. T¨¦ngase en cuenta que si existen infraestructuras de distribuci¨®n que s¨®lo se utilizan a plena capacidad en los momentos de demanda m¨¢xima, ¨¦stos ser¨¢n insuficientes para recuperar sus costes fijos de instalaci¨®n y mantenimiento.

La reacci¨®n del sector ante la liberalizaci¨®n. Esta situaci¨®n no es algo nuevo en el sector, pero adquiere verdadero protagonismo cuando ¨¦ste pasa de estar regulado (pues antes era la Administraci¨®n la que en buena medida determinaba el volumen de inversi¨®n en infraestructuras a realizar por el sector) a entrar en un proceso de liberalizaci¨®n. Todo proceso de liberalizaci¨®n supone una amenaza de aumento de la competencia y de reducci¨®n potencial de los m¨¢rgenes de beneficio del negocio tradicional y, consecuentemente, una mayor sensibilizaci¨®n ante la cuenta de resultados y la rentabilidad de las actividades. En este sentido, debe se?alarse, a la vista de lo ocurrido en el sector el¨¦ctrico en los distintos pa¨ªses de Europa, que gen¨¦ricamente las estrategias en respuesta a la liberalizaci¨®n se han sintetizado en los cinco puntos siguientes:

1. Implementaci¨®n de medidas de racionalizaci¨®n y recorte de costes.

2. Expansi¨®n dentro del segmento de negocio.

3. Crecimiento en utilities no el¨¦ctricas, como el sector del gas, ya que la demanda de esta fuente de energ¨ªa registra tasas de crecimiento superiores a las del sector el¨¦ctrico. Adem¨¢s, la integraci¨®n gas-electricidad es un factor clave de cara al futuro, por constituir el gas el principal combustible de las nuevas centrales de generaci¨®n de electricidad.

4. Crecimiento por desarrollo de nuevos negocios en el sector de las telecomunicaciones.

5. Expansi¨®n internacional, aprovechando los procesos de liberalizaci¨®n iniciados en otros pa¨ªses. En el caso del sector el¨¦ctrico espa?ol, el destino prioritario de sus inversiones internacionales ha sido Latinoam¨¦rica.

Mediante estas estrategias de diversificaci¨®n hacia negocios de naturaleza similar, que permitan aprovechar la experiencia y el know-how de la actividad el¨¦ctrica, se ha pretendido compensar los posibles efectos de la liberalizaci¨®n. L¨®gicamente, la puesta en pr¨¢ctica de las citadas estrategias de diversificaci¨®n ha requerido cuantiosos recursos, de forma que el remanente para inversiones en infraestructuras, especialmente en los negocios menos rentables, se ha visto menguado.

Resulta, por tanto, que el proceso de liberalizaci¨®n ha puesto en marcha una serie de mecanismos ligados a la l¨®gica del mercado, en el sentido de priorizar la eficiencia econ¨®mica y la b¨²squeda de la m¨¢xima rentabilidad, con m¨¢s intensidad que en el pasado, que conllevan elementos novedosos para el regulador y para el propio sector. Parece ser que la Administraci¨®n, ante el binomio intervenci¨®n-liberalizaci¨®n, se encuentra en estado de transici¨®n, lo que posiciona al sector y, consecuentemente, a la sociedad, en algunos aspectos, con inconvenientes propios de ambos mundos (el regularizado y el competitivo). Este hecho supone un reto importante, tanto para la Administraci¨®n como para los agentes del sector. En este sentido, cabe pensar que los riesgos de apagones ser¨¢n tanto m¨¢s probables cuanto la liberalizaci¨®n y transparencia sea m¨¢s formal que real y la regulaci¨®n haya quedado superada por los acontecimientos.

Francisco Moch¨®n Morcillo es catedr¨¢tico de An¨¢lisis Econ¨®mico de la UNED.