Una propuesta m¨¢s que razonable

La propuesta del presidente de la Generalitat de Catalu?a de que, en la futura reforma de la Constituci¨®n, se identifiquen las nacionalidades que se mencionan en el art¨ªculo 2 de la misma ha tropezado con la oposici¨®n cerrada del PP, cuyo presidente, Mariano Rajoy, ha dicho expresamente que no se podr¨¢ contar con su partido para una reforma constitucional en la que se incluyera tal propuesta.

Me imagino que en este terreno al PP no se le convence con argumentos, pero, en mi opini¨®n, la propuesta de Pasqual Maragall es m¨¢s que razonable. Si en el proceso constituyente no se pudo identificar a las nacionalidades, hoy, a los m¨¢s de veinticinco a?os de entrada en vigor de la Constituci¨®n y con la interpretaci¨®n que de la misma se ha impuesto en lo que al ejercicio del derecho a la autonom¨ªa se refiere, no deber¨ªa haber ning¨²n obst¨¢culo para que tal identificaci¨®n se produjera.

La inclusi¨®n del t¨¦rmino nacionalidades en la Constituci¨®n tuvo en el momento constituyente un doble sentido:

1. Alcanzar una suerte de compromiso entre dos interpretaciones de la historia de Espa?a que se hab¨ªan contrapuesto de manera irreconciliable en el pasado: la que considera que Espa?a es una naci¨®n ¨²nica y la que afirma que Espa?a es una naci¨®n de naciones. El t¨¦rmino nacionalidades fue el punto de encuentro entre ambas.

2. Dar base constitucional a una posible quiebra de la igualdad en el ejercicio del derecho a la autonom¨ªa, reconocido en principio en el art¨ªculo 2? por igual tanto a las nacionalidades como a las regiones. El reconocimiento del derecho se hace en condiciones de igualdad, si bien despu¨¦s, al regularse las condiciones de ejercicio del mismo en el T¨ªtulo VIII y en las Disposiciones Adicionales y Transitorias, se admite que pueda ejercerse de manera desigual. Para dar cobertura a esta desviaci¨®n de la igualdad es para lo que se distingue entre nacionalidades y regiones.

El primer motivo no era ning¨²n obst¨¢culo para que se hubieran podido identificar las nacionalidades en el texto constitucional. Al contrario. Lo l¨®gico hubiera sido que se identificaran. Pero el segundo s¨ª lo era. E insalvable en el momento constituyente. Pues la identificaci¨®n de las nacionalidades en la Constituci¨®n hubiera convertido la posible quiebra de la igualdad en el ejercicio del derecho a la autonom¨ªa en una imposici¨®n constitucional. Esto hubiera imposibilitado alcanzar el consenso indispensable para aprobar la Constituci¨®n. Que como consecuencia de la interpretaci¨®n de la Constituci¨®n mediante los Estatutos de Autonom¨ªa se pudiera acabar imponiendo un ejercicio desigual del derecho a la autonom¨ªa, se pod¨ªa aceptar. Que la propia Constituci¨®n impusiera ese ejercicio desigual, era completamente inaceptable.

Por eso el art¨ªculo 151 figura en la Constituci¨®n en los t¨¦rminos que figura. En la Constituci¨®n hay una presunci¨®n de ejercicio desigual del derecho a la autonom¨ªa a trav¨¦s de la Disposici¨®n Transitoria Segunda, mediante la cual el constituyente de 1978 reconoce la experiencia auton¨®mica de la Segunda Rep¨²blica y exonera a "los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos del Estatuto de autonom¨ªa" del cumplimiento de los requisitos que exige el art¨ªculo 151 para las provincias que quieran acceder a la autonom¨ªa por dicha v¨ªa. De esta manera indirecta el constituyente identificaba a las nacionalidades, separ¨¢ndolas de las regiones. Pero no imped¨ªa que las segundas pudieran acabar accediendo a la autonom¨ªa por la misma v¨ªa que las primeras y que, por lo tanto, el derecho a la autonom¨ªa se acabara ejerciendo en condiciones de igualdad.

Efectivamente, esto es lo que ha ocurrido. Tras el refer¨¦ndum de ratificaci¨®n de la iniciativa auton¨®mica el 28 de febrero de 1980 en Andaluc¨ªa, se impuso la interpretaci¨®n del ejercicio del derecho a la autonom¨ªa en condiciones de igualdad para todos los titulares de tal derecho, independientemente de que pudieran ser identificados como nacionalidades o regiones. La igualdad ha sido el motor de la construcci¨®n del Estado Auton¨®mico. Los dos Pactos mediante los cuales se ha acabado definiendo la estructura del Estado, los que suscribieron en 1981 el Gobierno de UCD y el PSOE y los que suscribieron en 1992 el Gobierno del PSOE y el PP, han descansado en la igualdad en el ejercicio del derecho y se han traducido en la territorializaci¨®n plena del Estado en 17 comunidades aut¨®nomas que tienen la misma naturaleza, la misma arquitectura institucional, el mismo nivel competencial y el mismo sistema de financiaci¨®n, con la excepci¨®n en este ¨²ltimo extremo del Pa¨ªs Vasco y Navarra.

La estructura del Estado pod¨ªa haber sido definida con base en el ejercicio del derecho a la autonom¨ªa de manera desigual, pero ha acabado siendo definida con base en un ejercicio de tal derecho en condiciones de igualdad. Ambas interpretaciones del texto constitucional eran posibles. El Gobierno de UCD intent¨® ensayar la primera y se estrell¨® en el refer¨¦ndum andaluz. A partir de ese momento no qued¨® espacio sino para la segunda. Y de manera pr¨¢cticamente irreversible. Para hacer reversible esa interpretaci¨®n, ser¨ªa preciso no una operaci¨®n de reforma de la Constituci¨®n, sino una operaci¨®n constituyente originaria en el sentido fuerte del t¨¦rmino, para lo que es inimaginable que se pudiera alcanzar un consenso.

Quiere decirse, pues, que no hay en este momento nada que nos pueda hacer pensar que identificar con nombres y apellidos las nacionalidades en el texto constitucional pueda traducirse en una alteraci¨®n de la estructura del Estado que efectivamente se ha impuesto en estos veinticinco a?os largos de desarrollo de la Constituci¨®n. Lo que en el momento constituyente hubiera supuesto la imposici¨®n del ejercicio desigual del derecho a la autonom¨ªa, no lo supone hoy. No hay ninguno de los cinco momentos del ejercicio del derecho a la autonom¨ªa previstos en el T¨ªtulo VIII de la Constituci¨®n que pueda verse afectado en este momento por la identificaci¨®n de las nacionalidades en el texto constitucional. Los dos primeros, iniciativa del proceso auton¨®mico y elaboraci¨®n del Estatuto de autonom¨ªa, porque son historia constitucional. Y los otros tres, arquitectura institucional, distribuci¨®n de competencias entre el Estado y las comunidades aut¨®nomas y financiaci¨®n, porque no se ven afectados en lo m¨¢s m¨ªnimo por tal identificaci¨®n.

Creo que ahora se puede hacer lo que no se pudo hacer en 1977-1978. La estructura del Estado realmente existente de la que disponemos en este momento lo permite. Si entend¨ª bien al presidente del Consejo de Estado, es esto lo que estaba detr¨¢s de su propuesta de que Catalu?a pudiera ser identificada como "comunidad nacional". La propuesta, que coincide con la que ha formulado el presidente de la Generalitat de Catalu?a, me parece m¨¢s que razonable. No entiendo que sea motivo para vetar la reforma de la Constituci¨®n, que es una asignatura pendiente, tal vez la asignatura pendiente pol¨ªticamente m¨¢s importante que le queda por aprobar a la sociedad espa?ola.

Javier P¨¦rez Royo es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla.