Advertencia superflua

El pasado viernes apareci¨® de manera destacada en los medios de comunicaci¨®n la advertencia del presidente de la Junta de Andaluc¨ªa contra reformas de estatutos que "condicionen" la financiaci¨®n auton¨®mica. Se trata de una advertencia que nadie discutir¨¢ que es pol¨ªticamente oportuna y que, sin embargo, desde un punto de vista constitucional, es decir, desde el punto de vista del lugar que ocupa la financiaci¨®n en la estructura del Estado dise?ada por el constituyente, es superflua.

La Constituci¨®n espa?ola distingue en el T¨ªtulo VIII cinco momentos en el ejercicio del derecho a la autonom¨ªa reconocido a las nacionalidades y regiones en el art¨ªculo 2. Dichos momento son los siguientes: iniciativa del proceso auton¨®mico, iniciativa y negociaci¨®n del estatuto de autonom¨ªa, definici¨®n de la arquitectura institucional de la comunidad aut¨®noma, distribuci¨®n de competencias entre el Estado y la comunidad aut¨®noma y financiaci¨®n de la comunidad aut¨®noma. Los dos primeros son los momentos preparatorios para la aprobaci¨®n del estatuto de autonom¨ªa. El tercero y el cuarto son el contenido obligatorio del estatuto. A trav¨¦s del proceso de negociaci¨®n entre el Estado y la comunidad aut¨®noma para la elaboraci¨®n y aprobaci¨®n del estatuto de autonom¨ªa se da respuesta, una vez que el estatuto ha sido aprobado y ha entrado en vigor, a esos cuatro momentos del ejercicio del derecho a la autonom¨ªa. Constitucionalmente la relaci¨®n entre el Estado y la comunidad aut¨®noma en estos cuatro momento del ejercicio del derecho a la autonom¨ªa se agota, pues, en el estatuto de autonom¨ªa. La Constituci¨®n y el estatuto se convierten en lo que la doctrina y la jurisprudencia constitucional viene denominando el "bloque de la constitucionalidad", a partir del cual hay que enjuiciar la actuaci¨®n tanto de los poderes del Estado como de los de las comunidades aut¨®nomas en relaci¨®n con estos cuatro momentos del ejercicio del derecho.

Con la financiaci¨®n ocurre algo bien distinto. En este momento del ejercicio del derecho el constituyente no remite exclusivamente al estatuto de autonom¨ªa para dar respuesta al mismo, sino que remite adem¨¢s del estatuto de autonom¨ªa al legislador org¨¢nico, para que sea ¨¦ste el que regule el "ejercicio de las competencias financieras" que puedan asumir las comunidades aut¨®nomas a trav¨¦s de sus estatutos de autonom¨ªa, "las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboraci¨®n financiera entre las comunidades aut¨®nomas y el Estado" (art. 157.3 CE).

El bloque de la constitucionalidad en el momento de la financiaci¨®n es distinto del bloque de la constitucionalidad en los otros cuatro. En lo que a la financiaci¨®n se refiere, entre la Constituci¨®n y el estatuto de autonom¨ªa se interpone la Ley Org¨¢nica de Financiaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas (LOFCA), premisa indispensable para que las comunidades aut¨®nomas puedan ejercer real y efectivamente las competencias financieras asumidas en sus estatutos. El momento de la financiaci¨®n exige el desarrollo normativo de la Constituci¨®n por la LOFCA. Las comunidades aut¨®nomas, ninguna comunidad aut¨®noma, puede hacer frente al momento de la financiaci¨®n a partir de la Constituci¨®n exclusivamente, sino que tiene que hacer frente al mismo a partir de la Constituci¨®n y de la LOFCA.

La reforma del momento de la financiaci¨®n no exige, pues, reforma del estatuto de autonom¨ªa exclusivamente, sino que exige tambi¨¦n, para que dicha reforma sea posible, una reforma de la LOFCA. La LOFCA realmente existente en cada momento es un l¨ªmite para las reformas estatutarias. La reforma del estatuto de autonom¨ªa no puede ir m¨¢s all¨¢ de lo que la LOFCA en cada momento le permita.

La l¨®gica de que as¨ª sea salta a la vista. Una comunidad aut¨®noma puede asumir una competencia sobre una materia determinada, que las dem¨¢s comunidades aut¨®nomas no hayan asumido, sin que esa asunci¨®n de competencia por ella tenga una incidencia sobre el ejercicio del derecho a la autonom¨ªa de las dem¨¢s. Pero la alteraci¨®n del sistema de financiaci¨®n de una comunidad a trav¨¦s de su estatuto de autonom¨ªa exclusivamente s¨ª repercutir¨ªa sobre la financiaci¨®n del Estado en general y sobre la financiaci¨®n de las dem¨¢s comunidades aut¨®nomas. La financiaci¨®n del Estado y la de las comunidades aut¨®nomas son vasos comunicantes. Lo que ocurre en cada una de ellas incide sobre todas las dem¨¢s.

Esta es la raz¨®n por la que la Constituci¨®n remiti¨® en el ejercicio de este derecho no simplemente al estatuto de autonom¨ªa, sino que previ¨® esa norma interpuesta que es la LOFCA. El momento de la financiaci¨®n no puede ser contemplado desde la perspectiva de la negociaci¨®n bilateral entre el Estado y cada una de las comunidades aut¨®nomas, sino que tiene que ser contemplado desde la perspectiva de la negociaci¨®n de todas juntas con el Estado. El resultado de esa negociaci¨®n multilateral tiene que acabar siendo una norma estatal, que es el presupuesto y el l¨ªmite al mismo tiempo para el ejercicio por cada una de las comunidades aut¨®nomas del momento financiero de su derecho a la autonom¨ªa.

No cabe, por tanto, en la Constituci¨®n espa?ola que ninguna comunidad aut¨®noma mediante la reforma de su estatuto de autonom¨ªa "condicione" la financiaci¨®n de las dem¨¢s. Eso exigir¨ªa una reforma de la Constituci¨®n, que suprimiera la remisi¨®n a la LOFCA como norma interpuesta entre ella y los estatutos. Por eso dec¨ªa al iniciar el art¨ªculo que la advertencia del presidente de la Junta de Andaluc¨ªa era tan pol¨ªticamente oportuna como deber¨ªa ser jur¨ªdicamente superflua. La financiaci¨®n tiene que ser debatida pol¨ªticamente, pero la v¨ªa jur¨ªdica para hacerlo est¨¢ establecida. Y no es la reforma de los estatutos de autonom¨ªa.