Las propuestas financieras del Gobierno catal¨¢n

Hace unos d¨ªas aparecieron en la prensa un conjunto de propuestas financieras planteadas por el Gobierno catal¨¢n como alternativa a su actual sistema de financiaci¨®n auton¨®mica. Para los conocedores del tema se trata de propuestas poco sorprendentes. La idea de recaudar todos los tributos satisfechos en Catalu?a y, a partir de ah¨ª, negociar la parte correspondiente a la Hacienda central con la intenci¨®n de que los recursos retenidos por la Generalitat se vayan aproximando a los que proporciona el sistema de concierto no es, desde luego, una idea nueva. Forma parte de los planteamientos tradicionales del nacionalismo y estaba incorporada en los acuerdos de Gobierno del tripartito.

?Estar¨ªa dispuesta la Generalitat a aumentar los impuestos y que la Hacienda central se llevase una parte?

Posteriormente, en concreto el pasado domingo, al hilo del revuelo que suscitaron las propuestas catalanas, aparecieron en este mismo peri¨®dico unas declaraciones sobre el tema del consejero de Econom¨ªa de la Generalitat, Antoni Castells, en las que insist¨ªa en la concepci¨®n federal de la propuesta catalana se?alando que los ciudadanos deben satisfacer impuestos tanto a la Generalitat como a la Hacienda central y que, para ello, las comunidades aut¨®nomas deben disponer de "espacios de capacidad normativa". Asimismo afirmaba que el sistema debiera combinar autonom¨ªa e igualdad, principio este ¨²ltimo que consiste en garantizar, segu¨ªa diciendo, "que las distintas comunidades puedan prestar un nivel similar de servicios si realizan un esfuerzo fiscal similar", y conclu¨ªa afirmando, que "nosotros no queremos poner l¨ªmites a la solidaridad".

?Estamos hablando de lo mismo?

Debo reconocer que no es la primera vez que me pasa, pero es dif¨ªcil evitar la sensaci¨®n de que se est¨¢n produciendo dos discursos; que en las propuestas catalanas conviven en dif¨ªcil armon¨ªa dos planteamientos que producen efectos muy distintos. Uno, es aquel que impl¨ªcitamente nos dice que pertenecen a Catalu?a todos los impuestos satisfechos por sus residentes y, por tanto, cualquier impuesto que la Hacienda central quiera recaudar en Catalu?a habr¨ªa de ser objeto de negociaci¨®n previa con la Generalitat. De igual modo, la Generalitat negociar¨¢ bilateralmente con el Gobierno central la contribuci¨®n de Catalu?a al presupuesto del Estado diferenciando su aportaci¨®n por los bienes y servicios recibidos de aquella otra orientada a la solidaridad. Se trata, en este caso, como es f¨¢cil apreciar, de un mensaje de claros perfiles confederales y que, desde luego, recuerda bastante al sistema de concierto.

El otro mensaje es el de Castells del domingo. Aqu¨ª se dibuja un sistema con l¨®gica federal -todos los niveles de Gobierno han de disponer de capacidad tributaria- y con un elemento de cohesi¨®n notable sin otros l¨ªmites que los decididos en las Cortes Generales. Un modelo que, en mi opini¨®n, encajar¨ªa perfectamente en la Constituci¨®n y ser¨ªa generalizable.

Comprendo que no todo el mundo simpatice con un modelo federal. Algunos pueden entender, incluso, que va m¨¢s all¨¢ de las previsiones constitucionales. Como he defendido en otras ocasiones, entiendo que es aqu¨ª, en un modelo de l¨®gica federal, donde deber¨ªamos buscar las coincidencias y para ello creo que tiene inter¨¦s detenerse en algunos elementos clave del modelo y analizar ese car¨¢cter bifronte de las propuestas catalanas.

Para proceder a este an¨¢lisis quiz¨¢s lo primero que deber¨ªamos advertir, pues a veces parece olvidarse, es que cuando hablamos de financiaci¨®n auton¨®mica como pretendo hacer ahora, estamos hablando de la forma en que se financian o deben financiarse los bienes y servicios p¨²blicos (regionales) que las comunidades aut¨®nomas prestan regularmente a sus ciudadanos, y convendr¨ªa no mezclar los temas si queremos disponer de una visi¨®n clara sobre esta materia que facilite el juicio. La financiaci¨®n auton¨®mica es una cuesti¨®n conceptualmente distinta del tema de los saldos fiscales y, por tanto, distinta de la cuesti¨®n de si el Estado invierte m¨¢s o menos en Catalu?a. Y es distinta tambi¨¦n de las pol¨ªticas de desarrollo que pueda llevar a cabo la Hacienda central y nada tiene que ver tampoco con los problemas de crecimiento relativo de las distintas regiones. De lo que se trata en este caso es de decidir de qu¨¦ forma las comunidades aut¨®nomas van a obtener los recursos para financiar sus gastos, esto es, para facilitar a sus ciudadanos el conjunto de bienes y servicios p¨²blicos de su competencia. ?sta es, pues, la cuesti¨®n que abordaremos.

S¨®lo descentralizando se alcanzar¨¢ la autonom¨ªa

De acuerdo con las propuestas del Gobierno catal¨¢n, el grueso de la financiaci¨®n de la Generalitat descansar¨ªa en participaciones en los tributos que el Estado recauda en Catalu?a. Incluso se ha manejado una participaci¨®n del 50% como cifra de referencia. Adem¨¢s, se dice tambi¨¦n, que la Generalitat deber¨ªa disponer de capacidades normativas en todos los impuestos. As¨ª, pues, la propuesta combina participaciones territorializadas en los tributos de la Hacienda central junto con amplias capacidades normativas en estos mismos tributos.

En nuestra opini¨®n, si hemos de caminar, como ser¨ªa deseable, hacia un sistema de financiaci¨®n descentralizado, las participaciones de una hacienda (Generalitat) en los tributos de otra hacienda (central) no tiene ning¨²n sentido, pues en nada pueden contribuir a mejorar la autonom¨ªa financiera de la Generalitat. En cambio, su existencia supone un riesgo permanente de inestabilidad, pues, son un instrumento de presi¨®n sobre la Hacienda central.

Este resultado no mejorar¨ªa, antes al contrario, al a?adir capacidades normativas para la Generalitat en todos los impuestos participados. ?Estar¨ªa dispuesta la Generalitat a aumentar los impuestos sobre los ciudadanos catalanes y que la Hacienda central, sin comerlo ni beberlo, se llevase una parte de tal aumento? Evidentemente, no, pues tampoco tendr¨ªa sentido. La autonom¨ªa s¨®lo se produce cuando una hacienda dispone de capacidad para decidir el nivel y la estructura de sus ingresos y tales decisiones no afectan a la recaudaci¨®n de otras haciendas.

As¨ª pues, si realmente se pretende ejercer la autonom¨ªa financiera, el instrumento a utilizar no son las participaciones territorializadas, sino los tributos cedidos, mejor compartidos, con suficientes m¨¢rgenes normativos. He ah¨ª, pues, una primera opci¨®n que, seg¨²n se oriente, podr¨ªa aclarar bastante el esquema realmente pretendido.

Para que los tributos cedidos-compartidos jugasen el papel central que les corresponde ser¨ªa necesario ampliar su n¨®mina, aunque no parece razonable que la capacidad normativa tuviese que extenderse a todos los tributos como se apunta en la propuesta catalana. Podr¨ªan estructurarse como tributos compartidos todos los actualmente cedidos y deber¨ªa a?adirse, en mi opini¨®n, la fase minorista del IVA y tambi¨¦n, en fase minorista, la tributaci¨®n del tabaco y las bebidas alcoh¨®licas. No tiene, en cambio, ning¨²n sentido incluir en esta relaci¨®n figuras tributarias que, por su naturaleza, sabemos que pueden acabar siendo soportadas fuera de Catalu?a. El impuesto sobre sociedades ser¨ªa un ejemplo. Y tambi¨¦n, desde luego, cualquier impuesto sobre el consumo exaccionado en una fase anterior a la minorista. En ambos casos es muy probable que el impuesto recaudado en Catalu?a acabase siendo soportado por ciudadanos residentes fuera de esa regi¨®n, lo cual es contrario a lo dicho en el art¨ªculo 157.2 de la Constituci¨®n.

En definitiva, pues, la mejor forma de financiar la Generalitat, dot¨¢ndola, como requiere, de la m¨¢xima autonom¨ªa financiera, ser¨ªa recurriendo exclusivamente a la figura de los tributos cedidos-compartidos con capacidad normativa, entre los cuales no cabr¨ªa incluir ning¨²n tributo susceptible de traslaci¨®n fuera de su ¨¢mbito territorial.

La nivelaci¨®n es una responsabilidad de la Hacienda central

Aclarado este extremo, la segunda cuesti¨®n consiste en determinar el volumen de recursos que el sistema deber¨ªa poner inicialmente en manos de la Hacienda catalana, ya que una vez ¨¦sta dispusiese, como sugerimos, de los tributos cedidos suficientes con sus correspondientes m¨¢rgenes normativos, deber¨ªa responsabilizarse plenamente de sus ingresos.

De nuevo aqu¨ª se deslizan dos puntos de vista diferentes sobre la cuesti¨®n, ya que no es lo es mismo apuntar hacia un proceso de negociaci¨®n bilateral cuyo objetivo consiste, sencillamente en obtener m¨¢s recursos de la Hacienda central, que decir que, haciendo el mismo esfuerzo fiscal, todas las haciendas deber¨ªan contar con recursos suficientes para proporcionar a sus ciudadanos similares niveles de servicios. Las consecuencias de uno y otro planteamiento pueden ser muy distintas.

As¨ª en un caso se plantea una negociaci¨®n abierta que equivale a una lucha por recursos de la Hacienda central, intentando aproximarse a los obtenidos por las comunidades forales. En el otro caso, en cambio, existe una respuesta muy clara con respecto al volumen de recursos: habr¨ªa que ceder tributos hasta el punto en que la recaudaci¨®n obtenida por la Hacienda catalana, sin hacer uso de sus capacidades normativas, le permitiera financiar el nivel de servicios p¨²blicos regionales garantizados con car¨¢cter general a todas las comunidades por el Gobierno central. ?ste es el volumen de recursos exactamente que deber¨ªa ponerse en manos de la Generalitat si hemos de cumplir con lo sugerido por Castells: que haciendo el mismo esfuerzo fiscal que el requerido a las dem¨¢s comunidades, pudiera ofrecer a sus ciudadanos el mismo nivel de servicios. A partir de aqu¨ª, si la Generalitat desease ofrecer un nivel de servicios superior habr¨ªa de financiarlo pidiendo a sus ciudadanos un esfuerzo fiscal adicional.

Determinados los tributos a ceder a Catalu?a, habr¨ªa que proceder a ceder a las dem¨¢s comunidades exactamente los mismos tributos compartidos y en igual proporci¨®n que en el caso de Catalu?a, con lo que estar¨ªamos seguros de que, inicialmente, todos los ciudadanos estaban sometidos al mismo "esfuerzo" fiscal. Si con dicho esfuerzo algunas comunidades no alcanzaban el volumen de recursos necesarios para ofrecer a sus ciudadanos aquel nivel de servicios p¨²blicos garantizado con car¨¢cter general, como as¨ª suceder¨ªa, la Hacienda central deber¨ªa transferirles los recursos complementarios precisos, para satisfacer el criterio de equidad comprometido de que a igual esfuerzo fiscal, igual nivel de servicios. As¨ª de claro resulta el camino. Un camino, por cierto, que no cabe andar si seguimos ignorando los niveles de prestaci¨®n de servicios realmente existentes en las distintas comunidades y los costes que comporta su suministro en cada caso.

A vueltas con la Agencia

Entre las propuestas del Gobierno catal¨¢n en esta materia queda una ¨²ltima cuesti¨®n que es la de la Agencia Tributaria. Como he venido reiterando desde hace a?os, un sistema de tributos compartidos, que es hacia donde deber¨ªamos ir, requiere de una Administraci¨®n tributaria igualmente compartida, lo que significa una Administraci¨®n ¨²nica y profesional en cuya c¨²pula se sit¨²an los representantes pol¨ªticos de todos los Gobiernos cuyos ingresos gestiona. Cuando se propone construir administraciones tributarias regionales, se est¨¢ perdiendo de vista que la administraci¨®n no es el ¨¢mbito donde se toman decisiones pol¨ªticas -no deber¨ªa serlo- y que el fraccionamiento de la Administraci¨®n tributaria sin proporcionar mayor autonom¨ªa, comportar¨ªa importantes riesgos de ineficacia. En todo caso, supongo que en alg¨²n lado de la propuesta catalana deben reservarse la mitad de los puestos del consejo de la Agencia Tributaria regional para los representantes del Gobierno central cuyos ingresos administrar¨ªa esta agencia, de forma similar a como ha venido haciendo hasta ahora la AEAT.

Discutamos el modelo

Creo, sinceramente, que ser¨ªa bueno reflexionar con calma sobre la forma de financiar adecuadamente a las comunidades aut¨®nomas y que deber¨ªa hacerse discutiendo si el modelo es capaz de proporcionar suficiencia, autonom¨ªa y solidaridad y en qu¨¦ medida. ?stos deber¨ªan ser los criterios de valoraci¨®n y no el "cu¨¢nto me toca". Es curioso, pero hasta ahora el modelo de financiaci¨®n que, de hecho, ha operado, ha sido el de lucha. Lucha, primero, de todos contra la Hacienda central para que ¨¦sta "ponga" el mayor volumen de recursos posibles. Y, a continuaci¨®

n, lucha de las comunidades entre s¨ª para lograr la mayor tajada.

El otro d¨ªa recordaba el profesor ?ngel de la Fuente en un seminario el inter¨¦s de discutir y acordar el modelo de financiaci¨®n desde detr¨¢s del "velo de la ignorancia" que propone Rawls como m¨¦todo para configurar una sociedad justa, consistente, como es sabido, en analizar y decidir el modelo que nos parezca m¨¢s adecuado... ignorando cu¨¢nto vamos a obtener del mismo. Es necesario elevar un poco el nivel de estas discusiones y en este sentido la Hacienda central podr¨ªa realizar una labor pedag¨®gica.

La l¨®gica del "modelo de lucha" no es extrapolable. La Hacienda central, despu¨¦s de los ¨²ltimos traspasos aparece exhausta y no es tiempo de reclamarle recursos ni de intentar conseguir ventajas. La suficiencia de las comunidades aut¨®nomas no puede seguir persigui¨¦ndose presionando a la Hacienda central. En un sistema descentralizado son los instrumentos de cada Hacienda los que deben proporcionar la suficiencia, sin perjuicio de la pol¨ªtica niveladora que corresponda definir e instrumentar a la Hacienda central.

Lamentablemente, las propuestas catalanas no se mueven siempre en la direcci¨®n deseable. A veces parecen el ¨²ltimo recurso del "modelo de lucha" tendente a conseguir y consolidar unas ciertas ventajas. Me gustar¨ªa creer que cuando se invoca la historia y las singularidades de un pueblo se est¨¢ hablando de otras cosas.

Jos¨¦ V. Sevilla Segura es economista.