La necesaria gesti¨®n descentralizada en puertos y aeropuertos

Con la perspectiva de la redacci¨®n de un nuevo Estatuto para Catalu?a, se viene hablando de la necesidad que los aeropuertos pasen, de ser administrados por un ¨²nico ente de ¨¢mbito estatal, AENA, a serlo en base a un r¨¦gimen similar al que tienen los puertos. De hecho, algunas informaciones de prensa y manifestaciones de pol¨ªticos han apuntado que el objetivo deber¨ªa ser que los aeropuertos adoptasen un estatus administrativo equivalente al de los puertos. Dado que la base de cualquier posicionamiento pol¨ªtico debe ser el conocimiento riguroso de la realidad, para llegar a la conclusi¨®n de qu¨¦ deber¨ªa hacerse con los aeropuertos probablemente lo m¨¢s coherente ser¨ªa explicitar con claridad en qu¨¦ situaci¨®n se encuentran los puertos.

"La entrada de capital privado en los puertos contribuir¨ªa a impulsar una gesti¨®n basada en la eficiencia y la rentabilidad"

"Un puerto convertido en sociedad an¨®nima podr¨ªa relacionarse directamente con sus clientes, proveedores y personal propio"

A diferencia de lo que se puede dar a entender en ocasiones, los puertos de inter¨¦s general del Estado -un total de 44 agrupados en 27 autoridades portuarias- no han sido transferidos a las comunidades aut¨®nomas, sino que son administrados directamente por el Estado. Las autoridades portuarias son entes de car¨¢cter administrativo que tienen la misi¨®n de gestionar un territorio de dominio p¨²blico y un tr¨¢fico que se vehicula por ¨¦ste sin alternativas reales significativas. El Gobierno de la comunidad aut¨®noma propone al presidente y a la mayor parte de consejeros, pero no a su mayor¨ªa (9 de 25 en el caso de Barcelona).

Es el Estado quien controla realmente los puertos, a trav¨¦s de la correspondiente ley de ¨¢mbito estatal que fija las tasas a pagar por uso del suelo portuario (concesiones), por los tr¨¢ficos de mercanc¨ªas y pasajeros, y define y regula las autorizaciones y reg¨ªmenes de las empresas portuarias (estibadores, consignatarios, transitarios y agentes de aduanas). Es tambi¨¦n el Estado el que aprueba el presupuesto anual del puerto, controla las desviaciones de su cuenta de resultados y su balance, y aprueba, con ¨¢mbito estatal, el convenio colectivo del personal portuario, entre otras funciones.

Por otra parte, eso s¨ª, el sistema portuario estatal es econ¨®micamente aut¨®nomo. Todos los puertos que tienen una cuenta de resultados con super¨¢vit -caso de los m¨¢s importantes: Valencia, Algeciras, Bilbao, Barcelona, etc¨¦tera- contribuyen con un canon (cinco millones de euros anuales para Barcelona) para compensar el d¨¦ficit de aquellos menos eficientes, pero cuya existencia se justifica por dar un servicio p¨²blico esencial. Por lo tanto, el Estado no aporta fondos a los principales puertos, s¨®lo redistribuye los ingresos, de manera que estos puertos financian sus obras e inversiones con el cash-flow generado por el cobro las tasas, con el endeudamiento bancario cuando es necesario y, eventual y excepcionalmente, con fondos de cohesi¨®n europeos.

Como primeras constataciones, pues, cabe destacar que es el Estado y no la comunidad aut¨®noma quien controla los puertos de inter¨¦s general, que en Catalu?a son Barcelona y Tarragona; que son instalaciones que se autofinancian sin aportaciones a cargo de los Presupuestos Generales del Estado, y que tienen una autonom¨ªa de gesti¨®n limitada y, por tanto, escasa libertad de actuaci¨®n para orientar sus tr¨¢ficos y su pol¨ªtica comercial en funci¨®n de sus necesidades y posibilidades.

Desde el puerto de Barcelona se ha propuesto convertir los puertos en sociedades an¨®nimas de capital mayoritariamente p¨²blico. Este planteamiento requerir¨ªa que las actuales autoridades portuarias se desdoblaran en un ente p¨²blico que detentara el dominio del suelo y lo concesionara, mediante el cobro de una tasa, a una sociedad an¨®nima. ?sta, a su vez, ceder¨ªa mediante concesi¨®n la explotaci¨®n del suelo a empresas privadas, de las cuales recibir¨ªa un canon por la circulaci¨®n de mercanc¨ªas y pasajeros. La modificaci¨®n legislativa que esta propuesta requiere, si es el Estado el que sigue detentando el dominio del suelo portuario, es m¨ªnima.

En este modelo la relaci¨®n del puerto con sus usuarios y concesionarios se establecer¨ªa en base a precios privados y no, como ocurre actualmente, tasas que, por tener car¨¢cter de tributos, convierten a los puertos en entidades recaudadoras con escasa capacidad de definici¨®n de una pol¨ªtica comercial espec¨ªfica. En Barcelona, por ejemplo, interesa promover el tr¨¢fico de cabotaje con Italia (G¨¦nova y Roma), sobre todo de camiones, para reducir la congesti¨®n de nuestras carreteras sin coste extra para el transportista o el cliente final. Nos interesa tambi¨¦n, habida cuenta de que Suez no es ya un l¨ªmite a la navegaci¨®n, aumentar el tr¨¢fico con los mercados asi¨¢ticos y que las cargas con origen y/o destino en Europa se canalicen por Barcelona, Marsella y G¨¦nova en lugar de por los puertos del norte (Rotterdam, Hamburgo y Amberes), como ocurre mayoritariamente ahora. Todo ello generar¨ªa previsiblemente un importante incremento de la actividad econ¨®mica. Pero en estos momentos todas estas pol¨ªticas se ven limitadas por las cortapisas de una Ley de Puertos excesivamente r¨ªgida e intervencionista.

Un puerto convertido en sociedad an¨®nima podr¨ªa relacionarse directamente con sus clientes, proveedores y personal propio en base a su eficacia, calidad, productividad y rentabilidad. Ciertamente siempre ser¨¢ necesario un marco normativo, pero deber¨ªa traducirse en una ley gu¨ªa que estableciera unos m¨¢ximos y m¨ªnimos en los precios de servicios y fijara los t¨¦rminos b¨¢sicos de las concesiones, por ejemplo, dejando a cada puerto la suficiente capacidad de actuaci¨®n para, dentro de este marco, aplicar la pol¨ªtica que su comunidad portuaria y entorno econ¨®mico precisara en cada momento.

La entrada de capital privado en los puertos -que se est¨¢ dando en numerosas instalaciones, incluso en Shanghai, puerto de un Estado comunista y centralista- contribuir¨ªa a impulsar una gesti¨®n basada en la eficiencia y la rentabilidad. No es el caso hoy d¨ªa en muchos puertos.

Un siguiente paso ser¨ªa preguntarse si la titularidad de los puertos y la ley reguladora de ¨¦stos debe ser estatal o auton¨®mica, y por tanto, si el dominio p¨²blico que los puertos administran debe ser de uno u otro ¨¢mbito. En el primer caso ser¨ªa el Estado quien regular¨ªa y controlar¨ªa los puertos, al detentar la mayor¨ªa del capital social de ¨¦stos como sociedades an¨®nimas; en el segundo, ser¨ªa la comunidad aut¨®noma. La discusi¨®n en este caso es, sin duda, m¨¢s de ¨¢mbito pol¨ªtico que operativo, ya que el objetivo de obtener una gesti¨®n eficaz en entidades con impactos econ¨®micos importantes (del 1% del PIB de Catalu?a en el caso del puerto de Barcelona) te¨®ricamente puede conseguirse con ambos modelos.

Sin embargo, cabe tener presente la experiencia reciente. Cuando en el a?o 1996 se acord¨® para los puertos el actual modelo parcialmente auton¨®mico, dentro del pacto de legislatura, la Ley de Puertos que estaba en vigor proced¨ªa de la anterior Administraci¨®n y era menos centralizadora que la aprobada en el a?o 2003. Por tanto, si el dominio portuario contin¨²a siendo estatal y los puertos, aunque aut¨®nomos, est¨¢n operativamente controlados por el Estado, queda abierta la puerta para que la ley reguladora y descentralizadora que ahora se postula pueda en el futuro ser modificada, como lo fue la de 1992 en 2003. De modo que es necesario asegurar que la descentralizaci¨®n que se persigue transfiera los puertos a las comunidades aut¨®nomas de modo finalista o, alternativamente, se articule de modo que evite repetir los errores del modelo que ahora se propone modificar.

Sin duda, la primera alternativa resolver¨ªa el problema de manera definitiva y permanente. Har¨ªa perfectamente compatible que el capital p¨²blico de la sociedad an¨®nima gestora del puerto fuera detentado por la comunidad aut¨®noma manteni¨¦ndose una ley estatal de mayor rango reguladora de los l¨ªmites de actuaci¨®n de la pol¨ªtica portuaria de precios y concesiones y detentando el Estado el dominio p¨²blico del espacio. La necesaria cooperaci¨®n de los puertos, y aeropuertos, cercanos con complementariedad en determinados tr¨¢ficos es una raz¨®n m¨¢s que apoya este modelo.

Llegados a este punto, parece evidente que el modelo de la Ley de Puertos vigente no puede ser el modelo final para la gesti¨®n de los aeropuertos, aunque supondr¨ªa un avance respecto de la actual gesti¨®n central ¨²nica. Los aeropuertos han de ser m¨¢s eficientes, han de poder pactar con las compa?¨ªas a¨¦reas los tr¨¢ficos que les interesan (Estados Unidos y China para Barcelona), definir si se orientan prioritariamente al tr¨¢fico regional, transnacional o transcontinental. Han de poder decidir sus ampliaciones y mejoras, respetando el marco normativo del tr¨¢fico a¨¦reo, de ¨¢mbito nacional ahora y europeo en un futuro pr¨®ximo. Esto es lo que interesa realmente, m¨¢s all¨¢ de si la comunidad aut¨®noma o el Estado nombran al presidente y a un n¨²mero mayor o menor de consejeros. Si el modelo de gesti¨®n aeroportuaria se fundamenta en el actual sistema portuario derivado de la Ley de Puertos, alcanzar estos objetivos no ser¨¢ posible.

En definitiva, convendr¨ªa fijar una regulaci¨®n de puertos y aeropuertos que los convirtiera en sociedades an¨®nimas de mayor¨ªa p¨²blica, para mejorar su eficiencia econ¨®mica y permitirles desarrollar una pol¨ªtica comercial y de servicios adecuada al entorno al que sirven. Esto podr¨ªa conseguirse a trav¨¦s de una ley que definiera los l¨ªmites extremos de un marco amplio en que planificar y desarrollar sus actuaciones. Con este esquema la competencia se abrir¨ªa, se gestionar¨ªa con mayor eficacia y se asegurar¨ªa un entorno de influencia de estas infraestructuras m¨¢s competitivo.

La actual Ley de Puertos fue aprobada en noviembre de 2003 con la mayor¨ªa del PP y la oposici¨®n del PSOE. Si efectivamente el Gobierno, como parece, desea modificarla y si, como se intuye, quiere tambi¨¦n que se descentralice la gesti¨®n de los aeropuertos -AENA es un caso ¨²nico en el mundo-, bueno ser¨ªa aprovechar para desarrollar una nueva ley de puertos y aeropuertos de estructura semejante y de aplicaci¨®n espec¨ªfica para evitar los problemas actuales. Si van a introducirse modificaciones legislativas importantes es de sentido com¨²n que el Estado y las comunidades aut¨®nomas pacten su contenido y se discutan a fondo las graves carencias del sistema actual. Con soluciones a medias y visiones end¨®genas no tendremos opciones de ¨¦xito ante los competidores de nuestros puertos y aeropuertos, que son ya de ¨¢mbito europeo.

El nuevo Estatuto de Autonom¨ªa de Catalu?a, que se encuentra en fase de elaboraci¨®n mediante ponencia conjunta de todos los grupos del Parlamento catal¨¢n, es sin duda un buen escenario para buscar soluciones y podr¨ªa facilitar el modelo que m¨¢s tarde se aplicara en todo el Estado. No deber¨ªamos perder la ocasi¨®n de resolver de ra¨ªz nuestros propios problemas y contribuir a que lo puedan hacer el resto de comunidades aut¨®nomas.

Joaquim Coello Brufau es presidente del Port de Barcelona.