Evaluaci¨®n legislativa: ?Para qu¨¦ sirven las leyes?

Uno de los principios que se introducen inicialmente en las facultades de Derecho es la expresi¨®n roussoniana de que "la ley es la expresi¨®n de la voluntad general"; es decir, que la ley encuentra su legitimaci¨®n en que emana de los representantes de los ciudadanos l¨ªbremente elegidos. Hoy en d¨ªa, y con todos los matices que se quiera, esta aceptaci¨®n formal no es discutida en cuanto que en nuestra ¨¢rea geopol¨ªtica la democracia cuenta con un consenso social mayoritario.

Lo que ya no parece tan obvio es que la percepci¨®n social de las leyes goce de una estimaci¨®n paralela. Los parlamentos debaten y aprueban muchas leyes, la mayor¨ªa de las ocasiones apresuradamente y sin un contraste de sus posibles repercusiones. Los ciudadanos reciben estas leyes y deben cumplirlas carentes de informaci¨®n, salvo excepciones. Y el c¨²mulo legislativo crece y crece: s¨®lo entre enero y julio de este a?o, las Cortes Generales han aprobado 20 leyes y las comunidades aut¨®nomas, 108. Se configura as¨ª un abigarrado mosaico cuya utilidad finalista no siempre aparece di¨¢fana. La pregunta surge inevitable: ?para qu¨¦ sirven las leyes en una sociedad moderna en la que la realidad var¨ªa constantemente, los grupos de presi¨®n intentan imponer sus intereses y los centros de decisi¨®n se alejan?

De lo que se trata es de analizar si la ley aprobada se ha aplicado realmente y el grado de cumplimiento que ha tenido

El fen¨®meno no es nuevo (hablaba ya Ripert en 1947 del "d¨¨clin du droit") ni tiene ¨²nicamente un componente cuantitativo. Actualmente ya no es suficiente con comprobar el ajuste de una norma a los procedimientos y a la jerarqu¨ªa normativa. Ah¨ª estar¨¢n siempre los tribunales para tan necesaria labor. De lo que se trata es de analizar si la ley se ha aplicado realmente, el grado de cumplimiento de los objetivos pretendidos, la posible aparici¨®n de efectos no previstos e incluso indeseados, el grado de litigiosidad que ha originado, el coste econ¨®mico de su implantaci¨®n, la coherencia y prontitud de su desarrollo reglamentario por el Ejecutivo,... Todo este feedback, que en su conjunto denominamos Evaluaci¨®n Legislativa (EL), llevar¨¢ a proponer las acciones pertinentes: modificar la ley, derogarla o preservarla tal cual.

Por otro lado, cuando hablamos de la crisis de la ley no podemos hacer abstracci¨®n de que nos remite ineludiblemente al papel institucional del Parlamento. Entroncar¨ªamos as¨ª ambas vertientes, pues no puede olvidarse que la ley es el producto parlamentario por excelencia y, en consecuencia, es leg¨ªtimo postular la idoneidad institucional de los parlamentos para evaluar lo que ellos mismos han creado. Este debate est¨¢ abierto en varios pa¨ªses en los que los legislativos reclaman para s¨ª el protagonismo, siquiera parcial, de la evaluaci¨®n legislativa bajo la exigencia de mayor transparencia y participaci¨®n. Bien es cierto que no hay una soluci¨®n ¨²nica, dado que cada contexto es diferente. Pero la EL requiere que las fuerzas pol¨ªticas acuerden que, sin perjuicio de los leg¨ªtimos prismas ideol¨®gicos partidarios, la evaluaci¨®n se base en premisas metodol¨®gicas compartidas y que el Parlamento se dote de unos medios aut¨®nomos de informaci¨®n respecto de los proporcionados por el Ejecutivo, sin que ello implique costosas inversiones en nuevos aparatos burocr¨¢ticos. A este respecto se insiste en la cooperaci¨®n interinstitucional, especialmente con los tribunales de cuentas y universidades.

As¨ª, el Parlamento franc¨¦s cuenta desde 1996 con una comisi¨®n bicameral encargada de la evaluaci¨®n de las leyes. En los Pa¨ªses Bajos, Suiza y B¨¦lgica ha habido experiencias similares, sin contar con el legendario caso los Estados Unidos y el GAO (¨®rgano que cuenta con miles de personas para el asesoramiento parlamentario en la supervisi¨®n al Gobierno federal). Por su parte, la Uni¨®n Europea dedica significativos recursos a esta funci¨®n evaluatoria.

Tambi¨¦n en nuestro ¨¢mbito ha habido iniciativas pioneras. As¨ª, dentro de la reforma global del Reglamento del Parlamento vasco de julio de 1998, se posibilitaba que las comisiones competentes evaluasen las pol¨ªticas p¨²blicas contenidas en las leyes. Por desgracia, y por causas ajenas a este tema, no se alcanz¨® la mayor¨ªa necesaria. La actual propuesta de reforma del Estatuto de Catalu?a inclu¨ªa en su primer texto un art¨ªculo que facultaba al Parlament "para el seguimiento y la evaluaci¨®n de la aplicaci¨®n de sus leyes". La segunda lectura retir¨® este precepto en aras, al parecer, de simplificar el conjunto. Sin embargo, es de destacar el car¨¢cter adelantado de una norma reci¨¦n aprobada por las Juntas Generales de Guip¨²zcoa, parlamento foral con unas competencias -por ejemplo en materia fiscal-, bien diferenciadas del r¨¦gimen com¨²n. La Norma Foral 6/2005 precept¨²a que "las Juntas Generales ejercen la potestad normativa y eval¨²an los resultados de dicha potestad". Es decir que dichas Juntas Generales se autorreconocen la capacidad de analizar aut¨®nomamente el modo en que la Diputaci¨®n ha ejecutado las normas que aprobaron.

Quienes llevamos tiempo preconizando la EL para intentar sensibilizar en tal sentido a los actores pol¨ªticos y jur¨ªdicos, no podemos sino felicitarnos porque va calando progresivamente la evidencia de su necesidad en los foros acad¨¦micos (jornadas y simposiums) e incluso institucionales. Cruzando los argumentos claves de estas l¨ªneas necesariamente sumarias, esto es la necesidad de recualificar la insustituible funci¨®n de la ley con la preservaci¨®n del rol institucional del Parlamento, puede concluirse que la herramienta evaluatoria coadyuvar¨ªa a un mejora de la siempre perfectible calidad democr¨¢tica del sistema.

Josu Os¨¦s Abando es letrado del Parlamento vasco.