Por una nueva ley de expropiaci¨®n forzosa

Hay acontecimientos noticiosos que permiten resucitar otros asuntos sepultados por el olvido que, aunque conexos con aqu¨¦l, tienen sustantividad propia.

Hace unas fechas, la ministra de Vivienda hizo un avance del anteproyecto de Ley del Suelo que prepara su departamento, en cuyo texto se contempla el deber de los propietarios de pisos de tenerlos ocupados, las consecuencias del incumplimiento de la funci¨®n social de la propiedad y las penalizaciones que se posibilita imponer a las comunidades aut¨®nomas. Pues bien, esta noticia deber¨ªa desenterrar una ley pendiente de elaborar desde hace tiempo, cual es la de expropiaci¨®n forzosa.

Hace m¨¢s de 50 a?os se aprob¨® la actualmente vigente Ley de Expropiaci¨®n, que data de 1954. Sin embargo, es claro que el tiempo transcurrido ha puesto en evidencia la necesidad de un proceso legislativo que deber¨ªa conducir no a una mera reforma de dicho texto, sino a una nueva ley completa. En esa d¨¦cada del siglo pasado, se elaboraron importantes leyes en el ¨¢mbito administrativo como la ley de procedimiento administrativo, la ley de r¨¦gimen jur¨ªdico de la Administraci¨®n o la ley reguladora de la resoluci¨®n jurisdiccional de los conflictos con la Administraci¨®n. Todas estas normas fueron elaboradas por prestigiosos catedr¨¢ticos de Derecho Administrativo, siendo el impulsor pol¨ªtico el tambi¨¦n catedr¨¢tico L¨®pez Rod¨® (por cierto, fue ponente del Estatuto catal¨¢n de 1979).

Resulta criticable la generalizaci¨®n absoluta del procedimiento de urgencia

La ley actual coloca a la Administraci¨®n en una posici¨®n muy hegem¨®nica y poderosa

Adem¨¢s, a pesar del contexto de aquella Espa?a, eran leyes de alta cualificaci¨®n t¨¦cnica y precursoras de algunos principios que bastante despu¨¦s se proclamar¨ªan. Mantuvieron su vigencia hasta que el PP procedi¨® a derogarlas en los a?os que gobern¨®, en una tarea importante de modernizaci¨®n de la legislaci¨®n administrativa. S¨®lo qued¨® pendiente hacer una nueva ley de expropiaci¨®n que sustituyese la anterior. Nuestro pa¨ªs ha cambiado much¨ªsimo en estos 50 a?os, y tambi¨¦n la realidad de unas Administraciones, la percepci¨®n de los ciudadanos (antes s¨²bditos) de sus propios derechos y pol¨ªticamente por lo que supone la configuraci¨®n de Espa?a como un Estado de Derecho.

En la ¨²ltima etapa del Gobierno anterior, ¨¦ste encomend¨® a la Comisi¨®n General de Codificaci¨®n, en una secci¨®n presidida por el profesor Garc¨ªa de Enterria, la elaboraci¨®n de un nuevo texto, lleg¨¢ndose a culminar los trabajos. El cambio de Ejecutivo, tras las elecciones de marzo del a?o pasado, hizo que el asunto quedara enterrado, como si el nuevo Gobierno se sintiera c¨®modo con una ley elaborada en pleno franquismo que coloca a la Administraci¨®n en una posici¨®n muy hegem¨®nica y poderosa a la hora de utilizar el mecanismo expropiatorio.

En un debate parlamentario del pasado 7 de febrero en el Congreso, el representante del Gobierno entonces afirm¨® que no era prioritario para el Gabinete remitir al Parlamento una nueva ley de expropiaci¨®n forzosa, proponiendo crear "un grupo interministerial de car¨¢cter multidisciplinar que elabore un estudio pormenorizado sobre las posibles disfuncionalidades de la ley...". En definitiva, enterrar el asunto seg¨²n la vieja escuela de crear una comisi¨®n... Evidentemente, nunca m¨¢s se supo de ¨¦sta ni de la ley. Adem¨¢s, ?para qu¨¦ crear ese ¨®rgano cuando ya durante casi tres a?os la Comisi¨®n de Codificaci¨®n, los t¨¦cnicos de Justicia, de Hacienda y Administraciones P¨²blicas ya hab¨ªan hecho esa tarea y elaborado un texto despu¨¦s de muchos borradores?

Constituye la expropiaci¨®n una de las formas m¨¢s intensas de intervenci¨®n de los poderes p¨²blicos en la esfera patrimonial privada y resulta evidente que hoy el ciudadano ha de ser el centro de toda legislaci¨®n administrativa.

Todav¨ªa esta legislaci¨®n sectorial no se ha adecuado a lo que supuso el impacto de la Constituci¨®n de 1978, que intenta compaginar el derecho a la propiedad privada con la utilidad p¨²blica o inter¨¦s social en el art¨ªculo 33. Tampoco con lo que supone de reforzamiento de los derechos de los ciudadanos ni la configuraci¨®n del procedimiento administrativo como garant¨ªa para ¨¦stos. Estas exigencias, y lo que supone el Estado de Derecho, no tienen ning¨²n reflejo en la regulaci¨®n de esta instituci¨®n jur¨ªdica en la ley vigente de 1954.

Adem¨¢s, el texto normativo actual ha sido superado tambi¨¦n por una organizaci¨®n plural de nuestro Estado, con unas entidades territoriales dotadas de autonom¨ªa y personalidad jur¨ªdica propia. Tambi¨¦n por lo que se ha avanzado en la progresiva modernizaci¨®n de las Administraciones P¨²blicas y su adecuaci¨®n al inter¨¦s general y los principios de eficacia y sometimiento a la ley.

Asimismo, ha de tenerse muy en cuenta el desarrollo econ¨®mico y social de Espa?a en los ¨²ltimos 50 a?os y el crecimiento exponencial de la obra p¨²blica y modernizaci¨®n de las infraestructuras en un pa¨ªs comprometido en el esfuerzo de convergencia con los pa¨ªses m¨¢s desarrollados de la Uni¨®n Europea compagin¨¢ndolo con una mayor sensibilidad de las exigencias medioambientales.

Las distorsiones en la aplicaci¨®n pr¨¢ctica de una ley tan antigua son evidentes no s¨®lo a nivel de garant¨ªas, sino tambi¨¦n en aspectos muy concretos. Entre ellos, puede citarse la anacr¨®nica composici¨®n de los jurados de expropiaci¨®n, sin verdaderos t¨¦cnicos imparciales y especialistas en la determinaci¨®n del justiprecio y sin una organizaci¨®n adecuada no s¨®lo a la realidad actual, sino tampoco al hecho auton¨®mico. Tambi¨¦n las distorsiones en la determinaci¨®n y pago del justiprecio en lo que, como se?ala el catedr¨¢tico Tomas Ram¨®n Fern¨¢ndez, se aplica todav¨ªa hoy el principio de "te lo quito hoy y ya veremos cu¨¢ndo te pago".

Asimismo, resulta criticable la generalizaci¨®n absoluta del procedimiento de urgencia que, concebido inicialmente como de aplicaci¨®n excepcional, se ha convertido en la pr¨¢ctica en el procedimiento de aplicaci¨®n ordinario. Tambi¨¦n es de vital importancia la homogeneizaci¨®n de valores, debiendo fijarse criterios y reglas claras y objetivas susceptibles de facilitar la valoraci¨®n de los bienes y derechos expropiados.

?stas son algunas de las razones que no s¨®lo aconsejan, sino tambi¨¦n obligan a elaborar una nueva ley ya que la actual de 1954 est¨¢ muy parcheada por la jurisprudencia y muy superada por la realidad de una Espa?a que no tiene nada que ver con la que exist¨ªa en aquellos tiempos. Debe descartarse cualquier pretensi¨®n de hacer tan s¨®lo una modificaci¨®n puntual. Ha de servir de ejemplo a rechazar la modificaci¨®n que se hizo en 1998 de los art¨ªculos referidos a la reversi¨®n (qu¨¦ y c¨®mo hacer con bienes sobrantes, innecesarios o no aplicados a la finalidad concreta de la expropiaci¨®n realizada) llevada a cabo mediante una disposici¨®n adicional a la Ley de Calidad de la Edificaci¨®n, introducida, adem¨¢s, en fase de enmiendas al Senado.

Esta t¨¦cnica legislativa tan defectuosa (generalmente auspiciada por un asunto puntual que se quiere resolver) y contraria a la seguridad jur¨ªdica que a veces aplicamos los legisladores debe ser salvada por el compromiso por elaborar una nueva completa ley de expropiaci¨®n digna con la realidad y, simult¨¢neamente, el reto de seguir construyendo una Espa?a m¨¢s moderna y avanzada.

Jes¨²s L¨®pez-Medel es diputado del Congreso por Madrid (PP) y abogado del Estado.