La reforma federal en Italia

La reforma de la Constituci¨®n italiana para establecer un sistema federal en el pa¨ªs transalpino ha sido debatida en el Parlamento de Roma. Con independencia del futuro que puedan tener las actuales iniciativas del Gobierno de Berlusconi, el Proyecto de esta importante Ley Constitucional de la 14? Legislatura de la Rep¨²blica italiana ofrece especial inter¨¦s, sobre todo por el dise?o federal que parcialmente introduce en la Constituci¨®n promulgada el 1 de enero de 1948. Una norma concebida para institucionalizar un Estado regional, que reconoc¨ªa autonom¨ªa pol¨ªtica a las regiones, pero que no se institucionaliz¨® inmediatamente, pues con la excepci¨®n de cuatro de las cinco regiones a las que la Constituci¨®n reconoc¨ªa un r¨¦gimen especial (Sicilia, Cerde?a, el Valle de Aosta y el Trentino Alto Adagio) que se constituyeron entre 1946 y 1948, el resto lo hicieron mucho m¨¢s tarde. ?ste fue el caso de la quinta de r¨¦gimen especial, el Friuli-Venecia Julia, que no lo hizo hasta 1963, una vez solventadas las controversias territoriales con Yugoslavia, por la cuesti¨®n de la ciudad de Trieste y de las 15 restantes de r¨¦gimen com¨²n, que tuvieron que esperar a la Ley constitucional de 1968, que regul¨® la elecci¨®n de los Consejos Regionales (parlamento), y a la Ley de 1970, referida a la cuesti¨®n, siempre esencial, de la hacienda y a la autonom¨ªa financiera.

La reforma constitucional que ahora se lleva a cabo supone un cambio importante, al estructurar la Rep¨²blica italiana conforme a criterios de car¨¢cter federal, aunque como veremos su alcance no significa que, de aprobarse en refer¨¦ndum, Italia se convierta en un modelo cl¨¢sico de Estado Federal. Si bien se producen cambios institucionales en relaci¨®n a la posici¨®n institucional del Senado y se acrecientan las competencias de las regiones, la reforma no alcanza a otras instituciones como es el caso, por ejemplo, del Poder Judicial, que sigue siendo ¨²nico para toda la Rep¨²blica.

Como es bien sabido, los proyectos de reforma federal datan de los ¨²ltimos a?os y, sobre todo, se han caracterizado por su osad¨ªa en el ¨¢mbito tributario, un objetivo prioritario de la Liga Norte de Bossi, el singular ministro de la actual coalici¨®n de gobierno, encargado de Reforma institucional y Devoluci¨®n, como as¨ª se denomina el ministerio a su cargo. Pues bien, el primer pilar de la reforma viene referido a la organizaci¨®n institucional de la C¨¢mara alta. En efecto, el Senado, que pasa a denominarse Senado federal de la Rep¨²blica, ve reducida su composici¨®n a 252 senadores electivos (en la actualidad son 315 electivos, m¨¢s los natos y los vitalicios que se mantienen), que son elegidos sobre la base regional y simult¨¢neamente a la elecci¨®n de los respectivos Consejos Regionales, que son las asambleas legislativas regionales.

La representaci¨®n de cada regi¨®n en la C¨¢mara alta se establece con criterio de proporcionalidad acorde con su poblaci¨®n, lo que le diferencia del modelo federal cl¨¢sico (por ejemplo, Estados Unidos), en el que los territorios disponen de id¨¦ntica representaci¨®n sea cual fuere la poblaci¨®n que los integre. Merece especial menci¨®n la previsi¨®n que establece la reforma seg¨²n la cual los representantes de las entidades locales tambi¨¦n participan en las funciones del Senado, aunque sin derecho de voto, de tal manera que, en cierta forma, ¨¦sta deviene una C¨¢mara de representaci¨®n territorial en el sentido m¨¢s amplio del t¨¦rmino. Por lo que se refiere a las funciones que les est¨¢n atribuidas al Senado, la reforma modifica el ¨ªter legislativo para la aprobaci¨®n de las leyes, de tal manera que en las materias que forman parte del amplio cat¨¢logo de las competencias compartidas entre el Estado y las Regiones (por ejemplo, el comercio exterior, algunos aspectos de la educaci¨®n, protecci¨®n de la salud, la ordenaci¨®n de las comunicaciones, etc¨¦tera) prevalece la decisi¨®n del Senado en caso de discrepancia con la C¨¢mara de Diputados. Pero este criterio se invierte a favor de la C¨¢mara baja, en los supuestos de competencias exclusivas de Estado.

Por otra parte, en lo que concierne a la funci¨®n de control al Gobierno, el cambio que propone la reforma es sustancial, puesto que el Ejecutivo italiano ya no habr¨¢ de disponer de la confianza parlamentaria del Senado, ya que ¨¦sta queda reservada en exclusiva a la C¨¢mara de Diputados. Parece l¨®gico que as¨ª sea, puesto que el Senado federal es de extracci¨®n regional y con un mandato legislativo para los senadores que lo componen que depende s¨®lo de las elecciones en las asambleas legislativas regionales. As¨ª, pues, la C¨¢mara de Diputados representa a los ciudadanos de la Rep¨²blica, mientras que el Senado asume la de los ciudadanos de las Regiones. Ambas representaciones son plenamente compatibles en la medida que las dos expresan la soberan¨ªa popular. En otro orden de cosas, con esta nueva institucionalizaci¨®n, el Senado nombra a cuatro de los quince jueces que integran la Corte Constitucional, lo cual ha de permitir una mayor participaci¨®n de las Regiones en las instituciones centrales del Estado italiano.

La organizaci¨®n de las competencias constituye el segundo pilar de la reforma constitucional. Las regiones ven moderadamente aumentado su poder de autogobierno, al disponer ahora de competencia exclusiva en materias como la asistencia y organizaci¨®n sanitaria; la organizaci¨®n de la ense?anza escolar, la gesti¨®n de los institutos de ense?anza y la definici¨®n de la parte de los programas escolares y formativos de inter¨¦s espec¨ªfico para la regi¨®n, as¨ª como la competencia sobre la polic¨ªa administrativa regional y local. No obstante, la reforma precisa el alcance de las competencias exclusivas del Estado concretando su contenido, mereciendo aqu¨ª una especial referencia las relativas a la promoci¨®n internacional del sistema econ¨®mico y productivo nacional; la pol¨ªtica monetaria; la tutela del cr¨¦dito; la organizaci¨®n com¨²n del mercado; las normas generales (el equivalente a la legislaci¨®n b¨¢sica espa?ola) sobre la tutela de la salud, la seguridad y la calidad alimenticia, la seguridad en el trabajo; la ordenaci¨®n de la producci¨®n estrat¨¦gica, el transporte y la distribuci¨®n nacional de la energ¨ªa, etc¨¦tera.

Y para conseguir una m¨¢s eficaz articulaci¨®n de estas y otras competencias, la reforma constitucionaliza algunos instrumentos de colaboraci¨®n, como es el caso de la Conferencia Estado-Regiones, para llevar a cabo una colaboraci¨®n leal entre los diversos entes territoriales y promover acuerdos. Asimismo, garantiza expresamente la autonom¨ªa de los entes locales, en el marco que a la par establezcan tanto la ley estatal como la ley regional, lo que pone de manifiesto la doble dependencia -o el car¨¢cter bifronte, en la terminolog¨ªa empleada en Espa?a por el Tribunal Constitucional- de los municipios y otros entes locales para delimitar la autonom¨ªa de la que disponen.

Sin embargo, esta revisi¨®n constitucional mantiene un poder de control pol¨ªtico del Estado sobre la ley regional. En efecto, cuando el Gobierno considere que una ley regional perjudica el inter¨¦s general de la Rep¨²blica, y habiendo requerido a la regi¨®n para que la modifique, en caso de rechazo podr¨¢ instar al Parlamento para que por mayor¨ªa absoluta anule la ley. N¨®tese, pues, que no se trata de un control jurisdiccional a cargo de la Corte Constitucional, como es el caso previsto en la Constituci¨®n espa?ola, sino de un control de oportunidad, lo que hace que este sui g¨¦neris modelo federal italiano proporcione al Estado una exorbitante preeminencia sobre las regiones.

La reforma se muestra especialmente sensible al car¨¢cter pluriling¨¹e de la Rep¨²blica, y con este fin establece que en las regiones de estatuto especial y en las provincias aut¨®nomas de Trento y Bolzano sea reconocida la paridad de derechos a los ciudadanos, sea cual fuere el grupo ling¨¹¨ªstico al que pertenezcan, lo cual, l¨®gicamente, habr¨¢ de redundar en beneficio de una equiparaci¨®n de derechos y deberes al respecto.

Finalmente, la cuesti¨®n decisiva: la financiaci¨®n. Sobre la misma, la reforma es m¨¢s bien parca. Los criterios se han de establecer en una ley estatal, la cual habr¨¢ de asegurar la transferencia de bienes y recursos para las Regiones, que asegure el pleno ejercicio de las competencias en un plazo de cinco a?os. Y en cuanto al federalismo fiscal y su relaci¨®n con la hacienda estatal, se prescribe que en ning¨²n caso la autonom¨ªa impositiva de las Regiones y de los entes locales podr¨¢n determinar un incremento general de la presi¨®n fiscal.

Marc Carrillo es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional en la Universidad Pompeu Fabra.