Preguntas y respuestas sobre los consejos audiovisuales

La reciente aprobaci¨®n de una ley sobre el sector audiovisual en el Parlamento de Catalu?a y el anuncio de la adopci¨®n por parte del Gobierno del proyecto de ley de creaci¨®n de un consejo audiovisual espa?ol han generado una considerable pol¨¦mica, en la que aparecen elementos que deben ser situados en sus justos t¨¦rminos. El hecho de que, recientemente, el Consejo Audiovisual de Catalu?a haya emitido por unanimidad un severo informe sobre algunos programas emitidos por una importante cadena radiof¨®nica es un elemento adicional en este contexto (y, en buena parte, puede explicarlo).

La propia ausencia de un organismo de este tipo en Espa?a explica que se trate de una realidad poco conocida, y que la discusi¨®n surgida est¨¦ dejando de lado elementos estrictamente t¨¦cnicos acerca de la creaci¨®n de reguladores audiovisuales y de los diversos modelos existentes, para concentrarse en aspectos pura y crudamente pol¨ªticos, entreverados de juicios de intenciones, sospechas o incluso descalificaciones. Sin ¨¢nimo de entrar en ese debate, creo que la aportaci¨®n de referencias comparativas puede ayudar a centrar la problem¨¢tica y, tal vez, contribuir a desdramatizar la cuesti¨®n.

La existencia de organismos independientes de regulaci¨®n del sector audiovisual se ha generalizado en todos los pa¨ªses europeos, en las zonas tradicionalmente vinculadas a la Commonwealth y, m¨¢s modestamente, en Am¨¦rica Latina y Asia. Europa es el n¨²cleo del movimiento (aunque no su origen, que debe remontarse a la Federal Communications Commission, FCC, en Estados Unidos).

Aunque nada obliga a la creaci¨®n de organismos de este tipo, anotemos que Espa?a es el ¨²nico pa¨ªs europeo en el que no lo hay. Por otra parte, la Recomendaci¨®n 23 (2000), adoptada por el Consejo de Ministros de los Estados miembros del Consejo de Europa recomendaba a los Gobiernos de los Estados miembros: "Establecer, si aun no lo han hecho, autoridades reguladoras independientes en el sector audiovisual" y "establecer normas en las propias legislaciones nacionales, as¨ª como medidas pol¨ªticas, que concedan a las autoridades reguladoras poderes que les permitan llevar a cabo sus misiones (...) de una forma efectiva, independiente y transparente (...)".

La recomendaci¨®n del Consejo de Europa y la extensi¨®n de la instituci¨®n a todos los pa¨ªses europeos deber¨ªan bastar para disipar objeciones acerca de la legitimidad de estos organismos. Veamos ahora algunas caracter¨ªsticas acerca de su actividad.

Los reguladores audiovisuales no se ocupan de la prensa escrita. Por definici¨®n, estas autoridades se interesan s¨®lo por lo que se emite por radio y televisi¨®n, sea cual sea la tecnolog¨ªa empleada. En cambio, no se interesan por la prensa escrita. Y hay una raz¨®n s¨®lida para ello: la radiodifusi¨®n implica la utilizaci¨®n de un recurso escaso, el espectro radioel¨¦ctrico, de titularidad p¨²blica. Tener una licencia radiof¨®nica o televisiva impide que otro titular pueda emplear aquella frecuencia; por ello se requiere un sistema de concesi¨®n y por ello hay regulaci¨®n. La edici¨®n de prensa no funciona as¨ª: editar un diario no impide que se pueda editar otro. Por ello, la prensa no requiere ni concesiones ni regulaci¨®n, mientras que el sector audiovisual s¨ª.

Los reguladores audiovisuales no hacen censura. Al contrario: intervienen s¨®lo sobre programas ya emitidos, para contrastar si los contenidos y la forma de emisi¨®n son conformes al marco legal y a los compromisos contractuales adoptados por la empresa. Por consiguiente, no aplican c¨®digos morales ni juicios de valor externos al marco legislativo existente.

Los reguladores audiovisuales no reemplazan al poder judicial. Estos organismos constituyen una administraci¨®n independiente, no sujeta a instrucciones o a direcci¨®n por parte del Gobierno de la naci¨®n, pero administraci¨®n al fin y al cabo. Sus actos son, pues, recurribles ante la jurisdicci¨®n ordinaria, que tiene la ¨²ltima palabra.

Todos los organismos reguladores en el ¨¢mbito audiovisual tienen capacidad sancionadora. La experiencia europea (y estadounidense) es un¨¢nime: los organismos de regulaci¨®n son organismos administrativos; y, en tanto que tales, deben tener poder sancionador. Y ello no debe extra?ar: es lo que caracteriza a la Inspecci¨®n de Hacienda o a las autoridades de Tr¨¢fico. Esta no es la ¨²ltima palabra: precisamente todas esas resoluciones son recurribles ante la autoridad judicial, que falla en ¨²ltima instancia (como quer¨ªa Montesquieu, y como debe ser).

En el caso espa?ol, el art¨ªculo 20 de la Constituci¨®n a?ade una importante garant¨ªa adicional para los medios informativos: el secuestro de medios de comunicaci¨®n s¨®lo puede imponerse por resoluci¨®n judicial.

Los reguladores audiovisuales se ocupan de la competencia en el sector y de los contenidos emitidos. La actividad de las autoridades audiovisuales versa tanto sobre la competencia en el sector (mediante la concesi¨®n de licencias, la convocatoria de concursos, la defensa del pluralismo en la oferta) como sobre los contenidos emitidos. La libertad de expresi¨®n, como valor constitucional primordial, va acompa?ada de obligaciones por parte de quienes hacen de la comunicaci¨®n una actividad profesional o empresarial. As¨ª, el CSA en Francia ha sancionado a cadenas televisivas (p¨²blicas y privadas) por restringir el acceso de algunos grupos pol¨ªticos a sus informativos, lo que infringe el principio del pluralismo pol¨ªtico; y la brit¨¢nica Ofcom ha sancionado con fuertes multas a emisoras de radio local que emit¨ªan contenidos ofensivos para los ciudadanos de religi¨®n musulmana. Y as¨ª sucesivamente.

Ello incluye, t¨ªpicamente, la preocupaci¨®n por la veracidad de las informaciones: la expresi¨®n que utiliza el art¨ªculo 20 de la Constituci¨®n, y que aparece tambi¨¦n en las reglas definitorias de la Ofcom en el Reino Unido (que vela por la accuracy de la informaci¨®n), el Consejo Superior del Audiovisual en Francia (en referencia a la honn¨¦tet¨¦ des informations) o en recomendaciones del Consejo de Europa (por ejemplo, la resoluci¨®n 1003 (1993), que establece que la emisi¨®n de noticias ha de fundamentarse en la truthfulness, "asegurada mediante los medios adecuados de verificaci¨®n y prueba, y la imparcialidad en la presentaci¨®n, descripci¨®n y narraci¨®n").

Los reguladores audiovisuales son organismos pol¨ªticamente independientes. ?ste es el m¨¢s importante requisito, que se puede satisfacer de diversas formas. En pa¨ªses en que impera la confianza pol¨ªtica y c¨ªvica (como Reino Unido u Holanda) se acepta que la designaci¨®n de sus miembros la haga el Gobierno: no se concibe que el Gobierno pudiera aprovechar sus poderes para obtener ventajas pol¨ªticas partidistas. En cambio, en pa¨ªses con una cultura democr¨¢tica m¨¢s tenue o m¨¢s reciente (en l¨ªneas generales, la Europa del Este y la cuenca mediterr¨¢nea) se piensa m¨¢s bien en la designaci¨®n parlamentaria de sus miembros, por amplias mayor¨ªas y con requisitos adicionales.

De ninguna manera cabe aceptar que este procedimiento de designaci¨®n les politice o les reste independencia. Por poner un solo ejemplo: es as¨ª como se designa a los miembros de nuestro Tribunal Constitucional; y no parece que se pueda decir que se trate de un organismo politizado.

En definitiva: la experiencia de todos los pa¨ªses democr¨¢ticos incluye la existencia y actividad (?pero no activismo!) de reguladores independientes. Sin ellos, la actividad reguladora corresponde al Gobierno; y en t¨¦rminos democr¨¢ticos, de garant¨ªa para los medios y para la propia oposici¨®n pol¨ªtica, es mucho mejor que esa actividad la realicen organismos especializados independientes, antes que un Gobierno. ?O no?

Joan Botella es presidente de la Plataforma Europea de Autoridades Reguladoras y consejero del CAC.