El futuro Senado: necesidad y urgencia

A la espera del dictamen del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional limitada que el Gobierno someti¨® a su consulta, y sin perjuicio del contenido concreto del mismo, cada vez se perfilan con m¨¢s nitidez las urgencias y necesidades de abordar la que afecta a la C¨¢mara territorial, el Senado. Emitido el dictamen, el Senado est¨¢ en disposici¨®n de crear la correspondiente ponencia con los grupos parlamentarios y las comunidades aut¨®nomas para abordar los trabajos de su propia reforma.

La reforma es necesaria y de hecho as¨ª ha sido detectada hace mucho tiempo por expertos y partidos pol¨ªticos, pero se ve acentuada en estos momentos en que se abordan reformas de otros componentes de nuestro sistema auton¨®mico territorial.

Estamos asistiendo a un proceso casi general de reforma de estatutos de autonom¨ªa que, con mayor o menor intensidad, tiene un denominador com¨²n: incrementar las cotas de autogobierno de las comunidades aut¨®nomas. Y ello con independencia del partido pol¨ªtico que gobierna en cada una de ellas. Pretensi¨®n leg¨ªtima en t¨¦rminos constitucionales y pol¨ªticos, y que forma parte de la din¨¢mica y de la l¨®gica de nuestro Estado auton¨®mico desde su nacimiento. As¨ª ha sido siempre y no debi¨¦ramos rasgarnos las vestiduras por ello, en la medida que la naturaleza del proceso descentralizador espa?ol, de arriba abajo -justamente el inverso del habitual de los estados federales- tiende a cuestionar la reserva estatal de ciertos poderes y competencias como residuos del viejo Estado centralista.

Por otro lado, la consolidaci¨®n de las instituciones auton¨®micas permite a ¨¦stas plantear la posibilidad de asumir nuevas atribuciones de las que a¨²n tiene reservadas el Estado para prestar servicios a los ciudadanos en iguales o mejores condiciones que el propio Estado. Tampoco esto debe generar alarma ni debe descalificarse como improcedente sin mayor reflexi¨®n. M¨¢s bien, debiera exigir un an¨¢lisis sereno y racional de cu¨¢les de estas pretensiones son atendibles desde la coherencia de nuestro sistema auton¨®mico y desde la ¨®ptica del mejor servicio a los ciudadanos.

Esta l¨®gica, insisto, consustancial a la naturaleza de nuestro Estado, lleva a plantearse una cuesti¨®n capital: cu¨¢les deben ser, desde el contenido del art¨ªculo 149 de la Constituci¨®n, las atribuciones y competencias que deben ser propias del Estado y necesarias para que ¨¦ste pueda cumplir fielmente sus obligaciones constitucionales. Y qu¨¦ tipo de instrumentos legales, t¨¦cnicos y financieros necesita para ello. Es posible que sea el Estado, mirando hacia el futuro, quien est¨¦ necesitado de una mejor adaptaci¨®n al Estado de las autonom¨ªas; debiendo revisarse, al alza o la baja seg¨²n los casos, sus medios de actuaci¨®n, sus potestades, dot¨¢ndose de una nueva cultura pol¨ªtica y de actuaci¨®n m¨¢s acorde a la profunda descentralizaci¨®n realizada.

Esta adaptaci¨®n debe afectar a todos los poderes estatales. Al Ejecutivo, desde luego, que ha soportado casi en exclusiva el proceso auton¨®mico y lo sigue haciendo, pero tambi¨¦n al Legislativo, que ha vivido con cierta distancia (y sin tener la iniciativa pol¨ªtica) el proceso descentralizador, la tensi¨®n derivada del mismo y la construcci¨®n del Estado auton¨®mico.

La ausencia de una aut¨¦ntica c¨¢mara de representaci¨®n territorial con perfiles claros y facultades expl¨ªcitas ha ido emergiendo como uno de los d¨¦ficit de nuestro sistema auton¨®mico, hasta convertirse ya en estos momentos como un problema m¨¢s del mismo. Llegados a este punto, y ante las perspectivas inmediatas en el terreno auton¨®mico, la cuesti¨®n es la siguiente: ?puede avanzar nuestro Estado auton¨®mico hacia metas de m¨¢s descentralizaci¨®n, m¨¢s cohesi¨®n, m¨¢s integraci¨®n, m¨¢s eficacia y m¨¢s consolidaci¨®n sin una c¨¢mara de representaci¨®n territorial? ?Es conveniente y prudente que estos objetivos sigan descansando casi en exclusiva en los poderes ejecutivos, sin participaci¨®n del poder Legislativo? ?No es el momento de dar entrada a la voluntad auton¨®mica en su dise?o y en las pol¨ªticas necesarias para su desarrollo en una C¨¢mara territorial como el Senado?

Todos los estudios sobre las funciones propias del Senado como C¨¢mara territorial han llegado a un punto de sustancial acuerdo, y sin duda el Consejo de Estado se har¨¢ eco de ellos. Incluso en el propio Senado, en sus trabajos internos con vistas a la reforma, hubo un acuerdo de principio sobre este punto. Los escollos m¨¢s importantes a salvar para avanzar en la reforma son, a mi entender, de dos tipos.

El primero, ciertas reticencias provenientes de ¨¢mbitos nacionalistas, no muy proclives a potenciar ¨®rganos de participaci¨®n multilateral, porque prefieren las de tipo bilateral. Pero no debemos ver estos dos ¨¢mbitos de relaci¨®n como antag¨®nicos, sino como complementarios. La evoluci¨®n de nuestro Estado ha permitido potenciar las relaciones bilaterales formando ya parte de la cultura auton¨®mica, pero no ha conseguido formalizar un sistema articulado y definitivo de las multilaterales, compatible con aqu¨¦llas. ?ste es el d¨¦ficit real, y no debiera ser imposible alcanzarlo, si no queremos que nuestro sistema auton¨®mico derive en exceso hacia un sistema dual o confederal, en detrimento de un sistema cooperativo e integrador.

En segundo lugar, el tipo de representaci¨®n territorial y su contenido. Si pretendemos, como parece, un Senado como medio de participaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas en las pol¨ªticas estatales y en las instituciones comunes, donde se exprese la voluntad auton¨®mica, parece bastante evidente que la base territorial representativa debe ser b¨¢sicamente la auton¨®mica. Y que esta representaci¨®n se derive de los procesos electorales auton¨®micos, porque es en ese momento cuando los ciudadanos expresan sus deseos e intereses en relaci¨®n con el territorio en que habitan.

Los problemas derivados de esta l¨ªnea de reforma no son menores, pero no debieran condicionar, ni menos impedir, el objetivo principal. Es evidente que la reforma producir¨¢ cambios importantes en la composici¨®n y distribuci¨®n territorial de los senadores sobre la situaci¨®n actual. Es casi inevitable, pero en la medida en que son aspectos de car¨¢cter instrumental, pueden ser superados en la negociaci¨®n pol¨ªtica que debe lugar al necesario pacto y consenso. Y habr¨¢ margen para ello, en la medida que el futuro Senado, con sus nuevas funciones y su composici¨®n ser¨¢ aquel que desde el acuerdo sea el m¨¢s ¨²til para la sociedad en su conjunto.

En cualquier caso, lo que interesa destacar hoy es que el actual debate de pol¨ªtica territorial no debiera marginar el de la reforma del Senado. Con los caminos iniciados, una nueva C¨¢mara territorial puede pasar de ser necesaria a urgente. Y todos tendremos que dar explicaciones de nuestras ideas, de nuestras aportaciones, de nuestras renuncias y de nuestras reticencias. El a?o que iniciamos debe ser el que resuelva esta asignatura pendiente en beneficio de los intereses generales de todos los espa?oles.

Javier Rojo es presidente del Senado.