Bases fiscales compartidas

Los recientes acuerdos sobre el Estatuto catal¨¢n est¨¢n poniendo de manifiesto una cierta timidez en materia de responsabilidad fiscal. La continuidad en el uso del mecanismo de participaci¨®n en determinados tributos estatales y el mantenimiento de la forma actual de cesi¨®n del IRPF no suponen avances significativos en esta direcci¨®n.

Un gobierno es fiscalmente responsable cuando tiene que dar la cara ante sus electores para obtener los recursos que necesita; cuando los electores pueden visualizarlo como el autor normativo de los impuestos que les son exigidos. La responsabilidad fiscal es socialmente beneficiosa porque, adem¨¢s de brindar a los gobiernos una se?al clara de hasta d¨®nde pueden llegar sus demandas impositivas, les ayuda a percibir el coste en el que incurren para obtener recursos y les incentiva a utilizarlos de forma eficiente entre las distintas alternativas de gasto. En el caso de la financiaci¨®n auton¨®mica, una mayor responsabilidad fiscal quiere decir un mayor ¨¦nfasis en los impuestos propios de las comunidades y una menor dependencia de las transferencias procedentes del Gobierno central.

Para llevar a cabo esta propuesta se requiere valent¨ªa pol¨ªtica por parte de los Gobiernos

Cada comunidad tendr¨ªa que pronunciarse sobre su pol¨ªtica en materia de IRPF

Hoy el nivel de responsabilidad fiscal de las comunidades aut¨®nomas es bajo. La participaci¨®n en el IVA, Impuestos Especiales, Matriculaci¨®n y Carburantes (la llamada cesta de impuestos) no confiere responsabilidad porque las comunidades no tienen capacidad normativa sobre estos impuestos. Desde el punto de vista de la eficiencia en las decisiones de gasto, los recursos que proceden de estos impuestos son iguales que los recursos procedentes de las transferencias. Ciertamente hacen la vida m¨¢s f¨¢cil a nuestros pol¨ªticos auton¨®micos, y pueden incluso introducir un mayor dinamismo en el crecimiento de los recursos de las comunidades, pero no ayudan a mejorar el funcionamiento del sector p¨²blico espa?ol, que es realmente de lo que se trata.

El caso del IRPF es distinto. En primer lugar, el IRPF, dada su visibilidad, clara incidencia sobre el ciudadano y dificultad de traslaci¨®n a otras ¨¢reas geogr¨¢ficas, es un impuesto mucho m¨¢s id¨®neo que cualquiera de los anteriores para ser cedido a las comunidades. En segundo lugar, las comunidades tienen alguna capacidad normativa en el IRPF. Ahora bien, la forma restrictiva y limitada con que esta capacidad ha sido cedida hace que esta figura sea vista por el ciudadano como un impuesto fundamentalmente estatal. El acuerdo alcanzado en el Estatuto eleva el porcentaje de cesi¨®n del 33 al 50%, pero deja igual el mecanismo de cesi¨®n. Para los ciudadanos, por tanto, el IRPF seguir¨¢ siendo un impuesto del Estado bastante desligado de la Generalitat.

?Existe un mecanismo distinto de cesi¨®n del IRPF, que mejore de forma significativa la responsabilidad fiscal de las comunidades aut¨®nomas? Consideremos el siguiente escenario. Supongamos de entrada que hacemos que las comunidades aut¨®nomas devuelvan al Estado el 33% actualmente cedido. Es decir, supongamos que partimos de una situaci¨®n en la cual las comunidades aut¨®nomas no tienen IRPF y que, desde este punto de partida, el nuevo modelo define la cesi¨®n de este impuesto seg¨²n las siguientes tres reglas: primera, se establece que las comunidades pueden legalmente gravar la renta de sus ciudadanos; segunda, el Estado reduce en un 50% su IRPF; y tercera, se da libertad a las comunidades para hacer lo que quieran con su potestad de gravar la renta, pero se especifica que, a los efectos de calcular su transferencia, se supondr¨¢ que la presi¨®n fiscal que como norma deber¨ªan ejercer con este tributo es igual a una determinada presi¨®n fiscal de referencia com¨²n para todas ellas.

El Estado se retira parcialmente del IRPF y las comunidades pueden o no ocupar el terreno desocupado. Si lo ocupan ejerciendo una presi¨®n fiscal igual a la establecida como referencia normativa, sus ingresos son los mismos que con el sistema actual. Si se desv¨ªan de dicha referencia, sus ingresos pueden aumentar o disminuir en funci¨®n del esfuerzo fiscal que realicen.

Por ejemplo, en 2002 Catalu?a obtuvo de los impuestos propios, cedidos y participados 5.977 millones de euros; de la transferencia del Estado (el fondo de suficiencia), 1.237 millones; y del 33% del IRPF 3.339 millones. En total 10.553 millones de euros. Con la aplicaci¨®n del sistema aqu¨ª propuesto, Catalu?a seguir¨ªa obteniendo 5.977 millones de los impuestos propios, cedidos y participados; su transferencia se reducir¨ªa a 171 millones; y se supondr¨ªa que esta comunidad tiene capacidad para obtener 4.405 millones de su potestad legal de gravar la renta de sus ciudadanos. En total, los mismos 10.553 millones que antes. Catalu?a, en efecto, podr¨ªa obtener estos 4.405 millones de su gravamen sobre la renta, si con este impuesto ejerciera una presi¨®n fiscal (medida sobre su PIB de 127.430 millones de euros) igual al 3,46%. Si la presi¨®n fiscal que decidiera ejercer fuera menor, sus recursos totales disminuir¨ªan y si fuera superior, aumentar¨ªan. Como se se?ala m¨¢s arriba, esta presi¨®n fiscal de referencia ser¨ªa com¨²n para todas las comunidades y su nivel es precisamente igual a la presi¨®n fiscal total (medida sobre su PIB de 637.543 millones de euros) que el Estado hubiera ejercido (en todas las comunidades de r¨¦gimen com¨²n) con los 22.041 millones de euros correspondientes al 50% del IRPF del que se habr¨ªa retirado.

El sistema propuesto fuerza a las comunidades aut¨®nomas a ser fiscalmente responsables. Hoy su pol¨ªtica tributaria queda fijada casi totalmente en el acuerdo general del modelo y el resultado es la ausencia de diferencias tanto entre comunidades como respecto a la situaci¨®n previa a la cesi¨®n del impuesto. Con esta nueva propuesta, en cambio, cada comunidad tendr¨ªa que pronunciarse individualmente sobre su pol¨ªtica en materia de IRPF, porque si las comunidades no lo hicieran (un escenario altamente improbable), sus recursos se ver¨ªan reducidos de forma dr¨¢stica. Concretamente para Catalu?a, y seg¨²n el ejemplo avanzado, esta reducci¨®n se elevar¨ªa a 4.405 millones de euros. Por tanto, ser¨ªa de esperar que los gobiernos auton¨®micos presentaran leyes en sus respectivos parlamentos para aprobar impuestos sobre la renta de sus ciudadanos que, de una forma u otra, con mayor o menor progresividad, incluso con estricta proporcionalidad, al menos replicasen la recaudaci¨®n normativa imputada por el sistema a la hora de calcular sus transferencias.

Este enfoque, que podr¨ªamos llamar de bases fiscales compartidas o, para ser m¨¢s precisos, de hechos imponibles compartidos no debe ser confundido con el esquema de impuestos participados que, con porcentajes de participaci¨®n m¨¢s altos que los actuales, es el que ha sido acordado en el Estatuto. Con lo establecido en este acuerdo, y en lo referente a tributaci¨®n, las comunidades seguir¨¢n comport¨¢ndose de manera pasiva y uniforme. Con el esquema aqu¨ª propuesto, las comunidades necesariamente tendr¨ªan que definir de forma expl¨ªcita su particular pol¨ªtica en materia de imposici¨®n sobre la renta y hacerse m¨¢s visibles en esta dimensi¨®n ante sus electores. Mi previsi¨®n es que, con este mecanismo de cesi¨®n, todas las comunidades acabar¨ªan optando por un IRPF auton¨®mico proporcional, que es una decisi¨®n coherente con la recomendaci¨®n de la teor¨ªa del federalismo fiscal de asignar la pol¨ªtica de distribuci¨®n al Gobierno central, y por una presi¨®n fiscal por este impuesto cercana a la de referencia aunque no necesariamente igual en todas las comunidades. Es m¨¢s, si algunas comunidades optaran en primera instancia por mantener la progresividad del IRPF, pronostico que sus electores, y la competencia de otras comunidades, les forzar¨ªan en muy poco tiempo a rectificar hacia la proporcionalidad. Es decir, tendr¨ªamos un IRPF estatal progresivo y un IRPF auton¨®mico proporcional. Dos tributos diferentes, visibles y guiados por gobiernos con pol¨ªticas fiscales independientes.

Para llevar a cabo esta propuesta se requiere valent¨ªa pol¨ªtica. Por parte del Gobierno central, porque implica una p¨¦rdida de control significativa en un impuesto importante, y por parte de las comunidades, porque supone una mayor exposici¨®n a la voluntad de sus electores. Pero precisamente de esto es de lo que se trata. El nuevo Estatuto puede establecer una excelente delimitaci¨®n de competencias y dotar de recursos financieros adecuados a la Generalitat. Pero si no da este paso en materia de responsabilidad fiscal, el ciudadano no podr¨¢ sentirse plenamente satisfecho. Y no nos confundamos, el Estatuto no se hace para los pol¨ªticos; se hace para los ciudadanos.

Antonio Zabalza Mart¨ª es ex Secretario de Estado de Hacienda