Promesa incumplida

En 1960, al inicio de la oleada descolonizadora de la posguerra, ?frica subsahariana ten¨ªa una renta per c¨¢pita equivalente al 38% de la media mundial; en la actualidad, casi nueve lustros despu¨¦s, apenas supone el 23%. En t¨¦rminos relativos, ?frica subsahariana es hoy indiscutiblemente m¨¢s pobre de lo que era entonces. ?Qu¨¦ ha podido pasar? Es dif¨ªcil obtener una respuesta plenamente satisfactoria: tal es la diversidad de factores que han contribuido a este resultado. La inquietud se acrecienta si se tiene en cuenta que, desde su independencia, los pa¨ªses africanos han recibido una sobredosis de asistencia internacional, con la implicaci¨®n de reputados economistas, entre ellos algunos premios Nobel.

La ayuda a ?frica es necesaria, pero no debe constituir un sustituto de su voluntad de desarrollo

La cr¨®nica de este fracaso debiera llamar a la modestia a quienes ejercen como asesores econ¨®micos, incluidas las instituciones internacionales. Es poco lo que conocemos acerca de los factores que garantizan el desarrollo. Y, de hecho, la experiencia de los casos considerados m¨¢s exitosos (Corea del Sur, Taiw¨¢n, Vietnam o China, entre otros) contiene una peculiar combinaci¨®n de factores previsibles y de otros que contradicen la doctrina m¨¢s can¨®nica. No parece, pues, que exista nada parecido a una pragm¨¢tica universal del ¨¦xito en este ¨¢mbito a la que nos podamos acoger.

Pese a que no conocemos a ciencia cierta qu¨¦ genera desarrollo, sabemos algo mejor qu¨¦ factores resultan abiertamente perjudiciales. Dos aparecen como muy relevantes para entender el caso africano. El primero alude a la ausencia de instituciones cre¨ªbles y legitimadas para articular la voz colectiva, proveer bienes p¨²blicos y garantizar el desarrollo de los mercados. En buena parte de ?frica, el mandato de las instituciones p¨²blicas est¨¢ lejos de asentarse en un contrato de mutuo compromiso con la ciudadan¨ªa: ni la sociedad sostiene a las instituciones, ni ¨¦stas se sienten obligadas frente a la ciudadan¨ªa. El segundo problema tiene que ver con la presencia recurrente de conflictos y guerras abiertas en la regi¨®n: un mal que ha afectado a ?frica de forma muy severa en las ¨²ltimas dos d¨¦cadas. Pues bien, la experiencia revela que sin un cierto grado de estabilidad y sin capacidad de gobierno es imposible el desarrollo. En la gestaci¨®n de ambas carencias han tenido una responsabilidad indudable las potencias industriales que primero en la colonizaci¨®n y despu¨¦s en la guerra fr¨ªa convirtieron a ?frica en tablero de ajedrez de sus respectivos intereses.

A los problemas se?alados han de sumarse otros dos que operan como pesados lastres para el futuro africano. El primero es la deuda externa acumulada por la regi¨®n, cuyo pago compromete a m¨¢s del 12% de los ingresos de exportaci¨®n; el segundo, la virulencia con la que se ha extendido el sida en algunos pa¨ªses, que ha diezmado una generaci¨®n y ha hecho retroceder par¨¢metros sociales que se consideraban definitivamente asegurados.

Como consecuencia de este c¨²mulo de factores, ?frica subsahariana se encuentra, en t¨¦rminos relativos, peor de lo que estaba al iniciar su independencia. Existen episodios singulares de ¨¦xito, pero su n¨²mero mengua a medida que nos aproximamos a la actualidad. Todo ello alimenta ese esp¨ªritu de afropesimismo que flota en el continente. Si se recurriese a la antigua y poderosa heur¨ªstica sugerida por Hirschman, habr¨ªa que reconocer que en ?frica es bajo el nivel de lealtad que suscitan las instituciones y limitada la capacidad de articular una voz colectiva que aliente el cambio. En estas condiciones para muchos no queda sino la salida individual como respuesta. La emigraci¨®n masiva se conforma, entonces, como la ¨²nica opci¨®n posible cuando no existe confianza en la acci¨®n colectiva; aunque para ello se arriesgue la vida y se nutran nuevos cementerios marinos.

No obstante, ni siquiera la salida individual es una opci¨®n al alcance de todos. Ni son los m¨¢s pobres los que emigran, ni es de los pa¨ªses m¨¢s pobres de donde dominantemente proceden. Incluso para emigrar es necesario tener un cierto patrimonio: de activos econ¨®micos para sufragar el viaje; y de recursos personales para poner en valor en el mercado de destino. La globalizaci¨®n ha generado por esta v¨ªa un nivel m¨¢s extremo de exclusi¨®n: aquellos que ni siquiera tienen a su alcance el derecho a la movilidad, al desplazamiento.

Frente a ello ?qu¨¦ puede hacer la comunidad internacional? Hasta ahora la actitud de los pa¨ªses desarrollados ha venido regida por una contradictoria dualidad: desconsideraci¨®n de ?frica en el dise?o de los marcos regulatorios a escala internacional, por una parte, y paternalista recurso a las f¨®rmulas concesionales (incluida la ayuda) como mecanismo compensador, por el otro. Si con el primero se dificultan las oportunidades de desarrollo de los pa¨ªses africanos, con el segundo se pretende corregir levemente ese resultado, al tiempo que se alivian conciencias y se promueven lealtades y clientelismos de los gobiernos locales. Un ejemplo de este proceder lo proporciona la Uni¨®n Europea: por una parte, mantiene el severo tono proteccionista de su Pol¨ªtica Agr¨ªcola y, al tiempo, ofrece a la regi¨®n ayuda internacional y algunas concesiones preferenciales. M¨¢s all¨¢ de la distorsi¨®n de mercados que este proceder genera, es cuestionable su eficacia en t¨¦rminos de desarrollo. La experiencia lo demuestra: los pa¨ªses de ?frica subsahariana son los que disfrutan de un trato preferencial m¨¢s holgado por parte comunitaria, pero al tiempo son los que m¨¢s cuota de mercado han perdido en la importaci¨®n europea. En muchos casos, las preferencias no han hecho sino anclar m¨¢s severamente a estos pa¨ªses en productos de limitado dinamismo comercial y bajo valor a?adido.

Como parte de esta respuesta, se ha alimentado tambi¨¦n una perversa dependencia del continente respecto a la ayuda internacional. En los ¨²ltimos cuatro a?os, ?frica subsahariana (700 millones de habitantes) recibi¨® 15 veces m¨¢s ayuda que India (algo m¨¢s de 1.000 millones de habitantes). En cerca de 22 pa¨ªses africanos la ayuda internacional llega a suponer m¨¢s del 10% del PIB nacional; y en 18, la ayuda supone m¨¢s del 50% de los recursos totales del Estado. En estos casos es dif¨ªcil que las autoridades no terminen tentadas por prestar m¨¢s atenci¨®n a los donantes que a sus respectivas sociedades, degradando la calidad de las instituciones.

En todos estos problemas tienen una responsabilidad manifiesta las ¨¦lites y gobiernos africanos, pero, tambi¨¦n, la comunidad internacional. Europa est¨¢ obligada a cambiar el dise?o de su pol¨ªtica respecto a ?frica, si no quiere enfrentarse a problemas de mayor calado en el futuro. La ayuda es, sin duda, necesaria, pero no debe constituir ni un sustituto de la voluntad de desarrollo de los pa¨ªses, ni un paliativo a unas relaciones internacionales que, en conjunto, niegan aquello que la ayuda dice promover. Un mayor grado de coherencia en las pol¨ªticas de los pa¨ªses industriales ser¨¢ necesario si se quiere que el desarrollo de ?frica deje de ser una elusiva promesa.

Jos¨¦ Antonio Alonso es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada y director del Instituto Complutense de Estudios Internacionales.