?Qu¨¦ cambia la decisi¨®n sobre las Azores?

El pasado 6 de septiembre, el Tribunal de Justicia de Luxemburgo rechaz¨® las alegaciones de Portugal contra la decisi¨®n de la Comisi¨®n de declarar incompatible con las normas comunitarias determinadas rebajas fiscales adoptadas por la Regi¨®n Aut¨®noma de las Azores en 1999 en aplicaci¨®n de su nuevo r¨¦gimen fiscal que, entre otras cosas, le conced¨ªa una autonom¨ªa sustancial. Este rechazo es, sin embargo, una buena noticia para el Pa¨ªs Vasco porque, en el camino, el Tribunal delimita cu¨¢les son las condiciones que deben cumplirse para que las normas fiscales de una regi¨®n puedan ser diferentes a las del pa¨ªs en el que se integra, sin que ello sea contrario a las normas de la Uni¨®n Europea (UE). En particular, se establecen las condiciones para que reducciones en el Impuesto de Sociedades de una regi¨®n no sean consideradas ayudas regionales de Estado y, por tanto, contrarias al Tratado de la Uni¨®n.

Mientras no se resuelva la contradicci¨®n entre autonom¨ªa y armonizaci¨®n fiscal, seguir¨¢n existiendo los conflictos

La sentencia tampoco implica que cualquier disposici¨®n fiscal vasca sea compatible con las normas de la UE

El criterio b¨¢sico es que la regi¨®n debe ser pol¨ªtica y fiscalmente independiente del gobierno central. Esta independencia se pone de manifiesto en tres condiciones: (a) que el gobierno regional tenga un estatus pol¨ªtico y administrativo, respaldado constitucionalmente, independiente del gobierno central; (b) que el gobierno central no pueda influir directamente en la elaboraci¨®n de las normas fiscales; (c) que las p¨¦rdidas fiscales de una reducci¨®n de impuestos las asuma el gobierno regional sin que el gobierno central le compense por ninguna v¨ªa. Es evidente que, en cualquier interpretaci¨®n razonable que se d¨¦ a estos principios, el sistema foral los cumple ampliamente.

?Qu¨¦ implica esto para los territorios hist¨®ricos? La implicaci¨®n b¨¢sica es que las normas fiscales vascas ya no podr¨¢n ser recurridas ni, evidentemente, anuladas en base a que los impuestos son m¨¢s bajos que en territorio com¨²n. Argumentos como que un tipo menor en el Impuesto de Sociedades en la comunidad aut¨®noma vasca es una ayuda regional de Estado y, por tanto, incompatible con las normas de la UE, dejan de ser v¨¢lidos. Atr¨¢s queda la postura (defendida en su d¨ªa por el abogado general del Tribunal de Luxemburgo, el italiano A. Saggio), absurda pol¨ªtica y econ¨®micamente, seg¨²n la cual las diferencias regionales de impuestos, cualquiera que sea la causa de la que se derivan, constituyen ayudas regionales de Estado contrarias a las normas de la UE. Frente a esto, el Tribunal admite que las regiones que cumplan ciertas condiciones puedan tener sistemas fiscales propios, cuya compatibilidad con las normas comunitarias se analizar¨¢ con los mismo criterios que se usan para los sistemas fiscales nacionales (esto es, b¨¢sicamente, por sus efectos en el ¨¢mbito territorial en el que se aplican). El Tribunal, por tanto, est¨¢ diciendo que no hay problemas si, cumpli¨¦ndose ciertas condiciones, un pa¨ªs quiere dotar a una regi¨®n de autonom¨ªa fiscal.

?Qu¨¦ no implica la decisi¨®n del Tribunal de Luxemburgo? Varias cosas. En primer lugar, no dice que el Pa¨ªs Vasco deba tener m¨¢s autonom¨ªa fiscal o tenga derecho a m¨¢s autonom¨ªa fiscal. El grado de autonom¨ªa es una cuesti¨®n que cada pa¨ªs debe determinar seg¨²n su propia evaluaci¨®n de las ganancias y costes de la diferenciaci¨®n interna de impuestos. Simplemente, la decisi¨®n no dice nada sobre cu¨¢l es le grado de autonom¨ªa que deben tener las regiones y, por supuesto, no cuestiona los criterios de armonizaci¨®n entre los sistemas fiscales del los territorios forales y el de territorio com¨²n. Puesto de otra forma, la decisi¨®n no cuestiona las restricciones que establece el Concierto Econ¨®mico a la autonom¨ªa fiscal de los territorios forales.

En segundo lugar, la sentencia tampoco implica que cualquier norma fiscal vasca sea compatible con las normas de la UE. El sistema fiscal vasco debe ajustarse a las mismas normas que los sistemas fiscales nacionales. No puede, por tanto, introducir ventajas selectivas para determinadas empresas. En particular, normas como las vacaciones fiscales seguir¨ªan siendo cuestionadas por la UE (como lo ser¨ªan si las estableciera Alemania, Francia o cualquier pa¨ªs de la UE).

Finalmente, la decisi¨®n no conlleva el final de los conflictos con el Estado. Los principios de armonizaci¨®n establecidos en el Concierto siguen siendo v¨¢lidos y el Estado (o cualquier parte que se considere afectada) podr¨¢ seguir recurriendo las normas fiscales que considere contrarias al Concierto. La ¨²nica diferencia es que ahora nadie podr¨¢ recurrir o anular una norma fiscal en base a que es una ayuda regional de estado (seg¨²n la normativa de la UE).

Por tanto, la decisi¨®n es importante porque disipa los riesgos (muy reales a la vista de la propuesta realizada en su d¨ªa por A. Saggio y por la actitud de la Comisi¨®n Europea) de que se considerara incompatible con la UE cualquier diferencia fiscal regional en materia del Impuesto de Sociedades. Con esto quita la espada de Damocles que pend¨ªa sobre la autonom¨ªa fiscal de los territorios en lo relativo al Impuesto de Sociedades. Al mismo tiempo, la decisi¨®n ni aumenta la capacidad fiscal de los territorios forales ni supone que finalicen los conflictos con el Estado.

En realidad estos conflictos van a seguir, porque el Concierto es contradictorio cuando, al mismo tiempo, concede a las Diputaciones autonom¨ªa normativa plena y exige que sus normas fiscales no distorsionen la econom¨ªa en ning¨²n sentido b¨¢sico. Simplemente, la distorsi¨®n es una cuesti¨®n de grado y, en t¨¦rminos estrictos, cualquier diferencia entre el Impuesto de Sociedades com¨²n y foral introduce alguna distorsi¨®n. Esta contradicci¨®n entre autonom¨ªa y armonizaci¨®n (no distorsi¨®n) que contiene el Concierto est¨¢ en la base de casi todos los conflictos que ha habido sobre los sistemas fiscales forales. Y mientras no se resuelva, seguir¨¢ habiendo conflictos, que ser¨¢n m¨¢s o menos intensos seg¨²n el clima pol¨ªtico general est¨¦ m¨¢s o menos crispado.

?Cu¨¢l es la v¨ªa de poner fin a estos conflictos? Ciertamente no es confiar en que los tribunales encuentren un punto de equilibrio entre autonom¨ªa y armonizaci¨®n, porque la experiencia pone de manifiesto que en el pasado no han sido capaces de hacerlo. Tampoco se puede confiar en comisiones y procesos de consultas previas que, como es evidente, s¨®lo pueden funcionar con un esp¨ªritu de cooperaci¨®n que casi siempre est¨¢ al albur de los avatares pol¨ªticos generales. Por ello, la ¨²nica v¨ªa es establecer una definici¨®n operativa del concepto de distorsi¨®n que sirva de gu¨ªa tanto a la Comisi¨®n de Coordinaci¨®n y Evaluaci¨®n Normativa (prevista en el Concierto, pero escasamente operativa) como, en su caso, a los jueces.

Ignacio Zubiri es catedr¨¢tico de Hacienda P¨²blica de la Universidad del Pa¨ªs Vasco.