Catalu?a tiene razones m¨¢s fundadas

Sostener que las propuestas del Gobierno para la reforma del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica incumplen el Estatuto de Catalu?a parece haberse convertido en una proposici¨®n que por su evidencia no necesita de demostraci¨®n alguna. Un axioma ampliamente utilizado por ciertos pol¨ªticos catalanes con el consiguiente reflejo en sesudos diarios barceloneses. Pero no creo que sea ocioso contrastar su validez por dos motivos.

Primero, no considero exacto afirmar que el Estatuto exige que dicha reforma se decida en una negociaci¨®n bilateral Estado-Generalitat dentro del plazo que finaliz¨® el 9 de agosto. Respecto de la bilateralidad, el Estatuto dice que la Comisi¨®n Mixta de Asuntos Econ¨®micos y Fiscales Estado-Generalitat (CMAEF) es "el ¨®rgano bilateral de relaci¨®n entre la Administraci¨®n del Estado y la Generalitat en el ¨¢mbito de la financiaci¨®n auton¨®mica" (art¨ªculo 210.1). Seg¨²n el dictamen de la mayor¨ªa del Consejo Consultivo de la Generalitat emitido durante la tramitaci¨®n de la reforma del Estatuto, sus competencias no plantean problemas de constitucionalidad "si se tiene en cuenta" que el mismo art¨ªculo dispone que el organismo bilateral "ejerce sus funciones sin perjuicio de los acuerdos suscritos por el Gobierno de Catalu?a en esta materia en las instituciones y organismos de car¨¢cter multilateral".

Montilla tiene raz¨®n. Catalu?a tiene tantos pobres como habitantes tiene alguna comunidad

La Generalitat s¨®lo debe pedir en materia de financiaci¨®n un trato igual a los dem¨¢s

Esta cl¨¢usula de salvaguarda respeta las competencias que la Ley Org¨¢nica de Financiaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas (LOFCA) atribuye a un organismo multilateral, el Consejo de Pol¨ªtica Fiscal y Financiera, para aprobar la reforma del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica dentro de un procedimiento que combina bilateralidad y multilateralidad, regulando las normas que, seg¨²n el Estatuto, rige las relaciones de orden tributario y financiero entre el Estado y la Generalitat: la Constituci¨®n, el Estatuto y la LOFCA (art¨ªculo 201.1).

De la restricci¨®n estatutaria de la bilateralidad se desprende, adem¨¢s, que el Estatuto no pod¨ªa establecer un plazo para llegar a dicha aprobaci¨®n y, en efecto, el l¨ªmite del 9 de agosto de su Disposici¨®n Final Primera se refiere a los acuerdos bilaterales de la CMAEF para la aplicaci¨®n de los preceptos estatutarios en materia de financiaci¨®n. La CMAEF parece funcionar con regularidad: en su reuni¨®n de 28 de julio se debatieron las l¨ªneas b¨¢sicas del Gobierno y su adecuaci¨®n a lo establecido en el Estatuto. Tanto si hubo acuerdo en este debate como si no lo hubo, se respetaron as¨ª las funciones que el Estatuto atribuye a la CMAEF y, dada su flexibilidad, tampoco se incumpli¨® el plazo de la Disposici¨®n Final Primera porque en ella se prev¨¦ que la aplicaci¨®n de los preceptos estatutarios pueda realizarse de manera gradual seg¨²n su viabilidad hasta el 9 de agosto de 2011.

Segundo, permaneciendo en el terreno de lo b¨¢sico, no me parece exacto afirmar que la propuesta del Gobierno no recoge los puntos fundamentales del Estatuto sobre financiaci¨®n de la Generalitat, ya que ambos textos se ajustan por igual a la estructura del sistema de financiaci¨®n de 2001. El art¨ªculo 206 del Estatuto refleja fielmente esta estructura al establecer que el nivel de recursos a disposici¨®n de la Generalitat tiene que basarse en las necesidades de gasto y ha de tener en cuenta su capacidad fiscal; que la poblaci¨®n tiene que tomarse como la variable b¨¢sica para determinar dichas necesidades, ajustada seg¨²n otros criterios que s¨®lo se enumeran; y que los recursos de la Generalitat son, entre otros, los que deriven de sus ingresos tributarios, ajustados al alza o a la baja en funci¨®n de su participaci¨®n en los mecanismos de nivelaci¨®n y de solidaridad. A?adir¨¦ que las l¨ªneas b¨¢sicas del Gobierno incorporan tambi¨¦n la revisi¨®n quinquenal de los elementos estructurales del sistema y la revisi¨®n anual de los indicadores de necesidades, donde el Estatuto (art¨ªculos 206.4; 208.1) s¨ª rompi¨® con la vocaci¨®n de permanencia indefinida del sistema de 2001.

Si de lo b¨¢sico se salta al incumplimiento de alg¨²n precepto espec¨ªfico del Estatuto, tampoco parece muy bien hilvanado el argumento, tal vez porque estos preceptos no pasar¨¢n a la historia como ejemplos de claridad y coherencia, dos cualidades muy ¨²tiles para la seguridad jur¨ªdica en un ¨¢mbito delicado como las finanzas p¨²blicas. As¨ª, se afirma que las l¨ªneas b¨¢sicas incumplen la norma estatutaria (art¨ªculo 206.3) porque, a pesar de garantizar la nivelaci¨®n en el conjunto del Estado de los servicios esenciales del Estado de bienestar (educaci¨®n, sanidad, servicios sociales), no limitan la nivelaci¨®n a estos servicios. Ciertamente, las l¨ªneas b¨¢sicas incluyen adem¨¢s la garant¨ªa de financiaci¨®n suficiente para todas las competencias transferidas a las Comunidades Aut¨®nomas (CC AA), pero, en este caso, sus cr¨ªticos parecen olvidar que el principio de suficiencia tambi¨¦n forma parte del Estatuto (art¨ªculo 201.2).

Una cr¨ªtica leg¨ªtima, situada en un terreno distinto y menos emocional que el de los incumplimientos del Estatuto, sostiene que las l¨ªneas b¨¢sicas no proporcionan los elementos necesarios para que la Generalitat pueda valorar razonablemente el alcance de la reforma y la incidencia que tendr¨¢ en su propia financiaci¨®n. As¨ª sucede cuando se objeta la propuesta del Gobierno porque remite gen¨¦ricamente a la b¨²squeda de un acuerdo para ponderar las variables, especialmente la poblaci¨®n, a tener en cuenta en el reparto de la financiaci¨®n entre las CC AA. Esta cr¨ªtica tiene el valor a?adido de aproximarnos al verdadero problema que el sistema vigente plantea a la financiaci¨®n de la Generalitat.

En el sistema vigente, aparentemente, la poblaci¨®n desempe?a el papel preponderante como indicador de las necesidades de gasto: el 94% de la financiaci¨®n global correspondiente al bloque denominado de los servicios comunes se reparte entre las CC AA seg¨²n la poblaci¨®n; el 75% de la correspondiente a los servicios sanitarios seg¨²n la poblaci¨®n protegida y el 24,5% seg¨²n la poblaci¨®n mayor de 65 a?os; y el 100% de la correspondiente a los servicios sociales, seg¨²n la poblaci¨®n mayor de 65 a?os. De estas pautas de reparto deber¨ªa resultar una razonable aproximaci¨®n a la distribuci¨®n equitativa de los recursos, si se comparte la opini¨®n muy extendida de que la poblaci¨®n total, o segmentos espec¨ªficos de la poblaci¨®n seg¨²n la naturaleza de los servicios p¨²blicos, son buenos indicadores de las necesidades de gasto.

Sin embargo, el sistema vigente no produce este resultado porque la distribuci¨®n de recursos seg¨²n los indicadores objetivos queda distorsionada mediante la aplicaci¨®n de diversos artificios de ajuste, principalmente las asignaciones de fondos espec¨ªficos cuando concurren determinadas circunstancias, las llamadas reglas de modulaci¨®n que imponen topes m¨¢ximos o garantizan m¨ªnimos en el crecimiento de los recursos y la llamada garant¨ªa del statu quo para que ninguna comunidad aut¨®noma tenga menos recursos que con el sistema anterior.

La aplicaci¨®n de estos artificios, que incluyen importantes flujos de solidaridad interterritorial totalmente opacos, desemboca en una disparidad arbitraria de la financiaci¨®n por habitante de las CC AA discriminatoria para Catalu?a. Curiosamente, los negociadores catalanes de las reformas del sistema, aprobadas entre 1980 y 2001, siempre se declararon satisfechos con lo aprobado mientras el verdadero problema de financiaci¨®n de la Generalitat se iba complicando cada vez m¨¢s. Si no quieren volver a fracasar, los negociadores actuales deben concentrarse en aunar voluntades de las otras CC AA para conseguir, como proponen algunos expertos, que estos artificios sean reemplazados por un mecanismo espec¨ªfico de realizaci¨®n de los principios de nivelaci¨®n y de solidaridad, sujeto a reglas objetivas y transparentes.

Claro que un buen diagn¨®stico del problema y una propuesta de soluci¨®n t¨¦cnicamente viable no bastan para conseguir la coincidencia de voluntades, si se yerra la estrategia negociadora en la que sobran los elementos que han contribuido a dise?ar la imagen del catal¨¢n victimista e insolidario: los incumplimientos del Estatuto que no existen, la utilizaci¨®n del d¨¦ficit fiscal de Catalu?a como medida de su solidaridad, el regateo en la nivelaci¨®n territorial de los servicios p¨²blicos, o las estimaciones de los recursos adicionales que han de corresponder a la Generalitat con la reforma basadas en c¨¢lculos que se descalifican por s¨ª solos con s¨®lo observar los amplios m¨¢rgenes entre las cifras m¨¢ximas y m¨ªnimas que proponen. Para convencer de que los ciudadanos de Catalu?a tienen derecho a servicios p¨²blicos de un nivel similar al de los ciudadanos de otras CC AA que se encuentren en condiciones similares, hay que apoyarse en la exigencia esencial del Estatuto, que Catalu?a reciba en el sistema de financiaci¨®n un trato igual al de las restantes CC AA (art¨ªculo 201.4), y demostrar que la discriminaci¨®n s¨®lo perjudica a los sectores de poblaci¨®n con rentas m¨¢s bajas, que tambi¨¦n existen en Catalu?a hasta el punto que, como record¨® el presidente Montilla en un notable art¨ªculo en este peri¨®dico (EL PA?S, 10-5-2008), las ¨²ltimas estimaciones de C¨¢ritas indican que Catalu?a tiene tanta poblaci¨®n situada por debajo del nivel de pobreza como habitantes tiene alguna comunidad aut¨®noma.

Josep Llu¨ªs Sureda es catedr¨¢tico jubilado de Econom¨ªa Aplicada de la Universidad de Barcelona.