La norma inmutable

La pomada del tiempo alivia casi todo. La Ley de Territorios Hist¨®ricos (LTH) es un buen ejemplo. Las tres siglas de la ley que articula la organizaci¨®n interna del Pa¨ªs Vasco fueron hace m¨¢s de un cuarto de siglo el centro de una pol¨¦mica intens¨ªsima. Estaba en juego el dise?o institucional de un Pa¨ªs Vasco que, gracias al Estatuto de Gernika y la Constituci¨®n, reun¨ªa a las tres provincias en una misma comunidad pol¨ªtica. El debate fue largo y enconado y caus¨®, sobre todo en el partido gobernante, el PNV, heridas que todav¨ªa hoy no est¨¢n cicatrizadas. Sin embargo, un cuarto de siglo despu¨¦s, y pese a los desajustes puestos de manifiesto y los cambios que se ha producido con el desarrollo auton¨®mico o la incorporaci¨®n a la Uni¨®n Europea, casi nadie plantea la revisi¨®n de una ley que ha cargado a la comunidad aut¨®noma con una densidad de instituciones y burocracia sin parang¨®n en la UE.

La ley ha dado lugar a una densidad burocr¨¢tica sin parang¨®n en la UE

La renuencia a tocar la ley muestra los precarios equilibrios que la sostienen

Guevara: "En la LTH no viene nada de ese exceso de cargos y asesores"

Pese a su relevancia, no tiene una jerarqu¨ªa superior a otras leyes vascas

Es cierto que la Ley de Territorios Hist¨®ricos, aprobada hace ahora 25 a?os y desarrollada dos a?os m¨¢s tarde, no ha tra¨ªdo los desastres y las situaciones de ingobernabilidad que predijeron entonces sus detractores. "En mi opini¨®n, ha cumplido sobradamente con sus objetivos", se?ala el diputado general de Vizcaya, Jos¨¦ Luis Bilbao. "La verdad es que no ha dado lugar a demasiados desajustes, aunque en su momento pudo concebirse una alternativa mejor desde el punto de vista de la eficiencia y el gasto", matiza el abogado Mario Fern¨¢ndez, consejero y vicelehendakari en aquel mandato y medio de Carlos Garaikoetxea atravesado por la guerra de la LTH.

La valoraci¨®n compartida de que el resultado de la compleja e imperfecta estructura establecida con esa norma no ha sido, por lo menos, tan ca¨®tico e ingestionable como se tem¨ªa, hace todav¨ªa m¨¢s llamativa la resistencia del PNV a abordar siquiera una reflexi¨®n sobre una ley instrumental. Muy especialmente, cuando desde el mismo partido se viene propugnando con gran insistencia la revisi¨®n -y por mayor¨ªa simple, sin los consensos necesarios- del acuerdo interno y con el Estado que signific¨® el Estatuto de Gernika. Esta renuencia a tocar la LTH ilustra sobre los precarios equilibrios jur¨ªdicos y de poder que la sostienen. Y el resultado parad¨®jico de tal debilidad es haber hecho un tab¨² de reforma.

"?Por qu¨¦? Pues porque supondr¨ªa abrir en todos los partidos -ojo, en todos- un debate muy intrincado. Y bastantes debates y complicaciones tenemos en este pa¨ªs como para meternos en otro, si no es esencialmente necesario", apunta Mario Fern¨¢ndez. La opini¨®n es significativa viniendo de quien, junto al lehendakari Garaikoetxea y su consejero de Hacienda, Pedro Luis Uriarte, se faj¨® en aquel momento por un modelo m¨¢s centralizado, en el que las instituciones auton¨®micas prevalec¨ªan claramente sobre las forales. Imaginar ahora de qu¨¦ otra forma pudo definirse la configuraci¨®n interna de la comunidad aut¨®noma queda para los nost¨¢lgicos y para los acad¨¦micos.

La Constituci¨®n de 1978 y el Estatuto de Gernika del a?o siguiente marcaron el techo m¨ªnimo de las instituciones forales -s¨®lo la Diputaci¨®n de ?lava hab¨ªa mantenido plenamente sus prerrogativas y el Concierto Econ¨®mico bajo el franquismo-, pero, m¨¢s all¨¢ de lo apuntado en cinco art¨ªculos, el texto estatutario da pocas indicaciones sobre c¨®mo deb¨ªa organizarse el naciente Pa¨ªs Vasco. Hay quien piensa que la ley de 1983, con sus defectos de origen y desarreglos de ejecuci¨®n, es la formulaci¨®n que mejor se adapta a la personalidad hist¨®rica del pa¨ªs y al propio modelo estatutario. En gran medida, ¨¦ste fue dibujado por el PNV, y su tradici¨®n confederal, as¨ª como los gui?os que incorpora para asegurar la entrada de ?lava (la provincia menos nacionalista) y dejar la puerta abierta a Navarra prefigura el marco general al que deb¨ªa ajustarse la LTH. Aun con estos condicionantes, y el de un Concierto Econ¨®mico que asigna a las diputaciones la gesti¨®n del r¨¦gimen tributario, Mari Carmen Gallastegui piensa que "el dise?o que se hizo no fue el adecuado". "Podr¨ªamos tener un modelo m¨¢s adaptado a la dimensi¨®n de nuestro pa¨ªs y m¨¢s eficiente y vertebrador", sostiene la catedr¨¢tica de Fundamentos del An¨¢lisis Econ¨®mico de la UPV.Alberto L¨®pez Basaguren, catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la UPV, estima que fue la pol¨ªtica, y no tanto los imperativos jur¨ªdicos, la que perfil¨® la actual LTH. "El Estatuto permit¨ªa una jerarquizaci¨®n institucional distinta, de modo que las nuevas competencias provinciales s¨®lo fueran de gesti¨®n y hubiera potentes instrumentos de coordinaci¨®n. En cambio, se ha hecho de los territorios hist¨®ricos una suerte de comunidades aut¨®nomas uniprovinciales". No es ¨¦ste el parecer de Emilio Guevara, ex diputado general de ?lava con el PNV, considerado el principal inspirador del "neoforalismo". Sostiene Guevara que el "virus provincial" est¨¢ mucho m¨¢s arraigado de lo que parece en la conciencia vasca y que si la ley ha funcionado sin muchos chirridos ha sido porque no nac¨ªa en "territorio virgen", sino sobre una "realidad geogr¨¢fica, hist¨®rica, cultural y hasta pol¨ªtica preexistente y muy asentada" que deb¨ªa tenerse en cuenta. "No deb¨ªa ser tan mala cuando con ella hemos llegado a ser la primera econom¨ªa de Europa, seg¨²n Ibarretxe", ironiza Guevara, que abandon¨® el PNV en 2000.

La norma aprobada en 1983 era notablemente m¨¢s foralista que el primer proyecto centralista del Gobierno de Garaikoetxea, pero en su aplicaci¨®n "se ha encontrado un equilibrio bastante aceptable, y esperable". "Me cuesta pensar que las cosas hubieran podido ser muy distintas de como han sido". As¨ª opina Edorta Cobreros, catedr¨¢tico de Derecho Administrativo de la UPV y miembro de la Comisi¨®n Arbitral, el ¨®rgano encargado de dirimir extrajudicialmente los conflictos de competencias entre las instituciones comunes y las forales. "Los territorios, que tienen la sart¨¦n por el mango respecto al dinero, competencialmente tienen muy poco respecto al Gobierno", observa. Cobreros apunta, incluso, una idea que las diputaciones vienen expresando como queja: el sutil vaciamiento de competencias forales desde el Gobierno, mediante leyes sectoriales del Parlamento vasco, el mismo procedimiento que la comunidad aut¨®noma suele achacar a las leyes de bases del Gobierno central.

Guevara se?ala la paradoja que, tras la sustituci¨®n de Garaikoetxea, hayan sido los "te¨®ricamente defensores de lo foral quienes m¨¢s han recortado los poderes de los territorios". En primer lugar, dice, con la Ley de Aportaciones de 1984, que fij¨® el reparto de los recursos del Concierto entre el Gobierno (70% ) y las diputaciones (30%); despu¨¦s, "alterando el r¨¦gimen competencial" mediante convenios, pol¨ªticas directas y leyes sectoriales. Y es que una singularidad de la LTH la constituye el que, pese a su trascendencia, la llamada "Constituci¨®n interna" de Euskadi es una ley d¨¦bil, ordinaria. No tiene una jerarqu¨ªa normativa superior a otras leyes del Parlamento vasco, ni goza de protecci¨®n especial. Por lo tanto, su contenido puede ser alterado por otra norma. De hecho, lo ha sido en varias ocasiones.

En 1987, aprovechando la debilidad del PNV tras su escisi¨®n, la oposici¨®n forz¨® que fuese el Parlamento quien regulara las elecciones a las Juntas Generales. En 2006, la Ley de Aguas asign¨® a la nueva Agencia Vasca del Agua parte de las competencias forales en esta materia. Por ello, los miembros de la Comisi¨®n Arbitral, constituida tard¨ªamente en 1996, han fijado una doctrina dirigida a evitar modificaciones solapadas, sin cuestionar la capacidad legislativa del Parlamento. Seg¨²n ella, los cambios competenciales que se pretendan deben abordarse, bien con la modificaci¨®n en tal sentido de la propia LTH o en una ley sectorial, pero diciendo expresamente que se altera el reparto de competencias vigente.

Al margen de los conflictos suscitados entre las instituciones (ver gr¨¢fico), la ley ha gozado de esa rara estabilidad que tienen las creaciones precarias. A ello ha contribuido, sin duda, la permanencia ininterrumpida del PNV al frente del Gobierno y (con m¨ªnimas excepciones) de las diputaciones. Su revisi¨®n ha sido una demanda permanente de los partidos de izquierda y, tras su nacimiento, de Euko Alkartasuna, pero nunca se ha propuesto con decisi¨®n. Ya se plante¨® en un momento tan temprano como el pacto de legislatura firmado en 1985, tras la ca¨ªda de Garaikoetxea, entre el PNV y el PSE. Y su revisi¨®n radical fue tambi¨¦n uno de los ingredientes del frustrado intento del PSE, EA y EE para echar del poder al PNV tras su derrota en las auton¨®micas de noviembre de 1986.

La reclamaci¨®n ha subsistido hasta ahora, aunque con similares resultados. A la hora de la verdad, partidarios y detractores del modelo, tanto en la oposici¨®n como en el poder, se han adaptado con bastante normalidad al inflado marco institucional creado por la LTH.

El acuerdo de gobierno vigente entre el PNV, EA y EB recog¨ªa tambi¨¦n el compromiso de abrir "un debate sobre nuestro modelo de vertebraci¨®n territorial" para revisar "el marco institucional" construido por la LTH. No s¨®lo no se ha iniciado debate alguno, sino que el Ejecutivo ha sido de nuevo incapaz de sacar adelante la ley Municipal -la norma que debe completar el dibujo institucional y que espera desde 1983-, precisamente por chocar su contenido con la LTH. La Comisi¨®n Arbitral ha dado la raz¨®n a las diputaciones de ?lava y Vizcaya, dictaminando recientemente que, si se pretende alterar la composici¨®n y funciones del Consejo Vasco de Finanzas (CVF) para dar voz y voto a los ayuntamientos en el reparto de los recursos del Concierto, hay que hacerlo modificando la LTH. Pese a este nuevo rev¨¦s, que sigue dejando fuera de juego a los municipios, el presidente de Eudel y alcalde de Tolosa, el peneuvista Jokin Bildarratz, prefiere ver lo avanzado con el intento y hace un balance "muy positivo" de dicha ley.

Al sistema aplicado en este cuarto de siglo se le ha achacado ausencia de claridad en la asignaci¨®n de funciones, y oscurantismo y falta de control en la toma de decisiones -la pol¨ªtica fiscal y la distribuci¨®n de recursos las acuerdan el Gobierno y las diputaciones en el CVF, sin que pueda intervenir el Parlamento-, con sus secuelas de duplicidades, sobrecarga institucional y elevado gasto de sostenimiento. "El sistema es complicado de gestionar y obliga a tener mucha cintura, porque hay que pactar continuamente. Pero no creo que se haya hecho mala gesti¨®n. Si acaso, se ha tendido mucho a la pompa y al boato", admite Cobreros.

Emilio Guevara precisa que "el desmadre" no procede del modelo en s¨ª mismo, sino de las personas que lo han desarrollado. "En la LTH no viene nada del montaje de estructuras y servicios para colocar a gente, o de ese exceso escandaloso de cargos de confianza, asesores y gastos de representaci¨®n que se ha dado", subraya. No obstante, el catedr¨¢tico de Derecho Constitucional Javier Corcuera, autor de un libro de referencia sobre la construcci¨®n de la autonom¨ªa vasca, estima que una cosa llevaba a la otra: "Donde hay instituciones y dinero, es inevitable que se multipliquen las estructuras y la burocracia".

Ciertamente, financiaci¨®n la ha habido en abundancia gracias al Concierto Econ¨®mico, lo que ha permitido mantener sin problemas el sistema institucional, con sus virtudes y excesos. No existe, sin embargo, ning¨²n estudio solvente que durante este tiempo haya medido el coste o la eficiencia del modelo. La mayor aproximaci¨®n la dio un informe de parte, encargado en 2005 a un equipo de la UPV por la Diputaci¨®n alavesa gobernada por el PP. El estudio reflejaba, entre otras cuestiones, c¨®mo la p¨¦rdida de ?lava por el PNV motiv¨® que el Departamento de Agricultura y Ganader¨ªa del Gobierno se embarcase intensamente en actividades que no le son propias, creando sociedades y dando ayudas y subvenciones. O c¨®mo la asignaci¨®n del ¨¢rea de Asuntos Sociales a la cartera de Vivienda, pero manteniendo en Justicia los recursos de asistencia social, llev¨® a la consejer¨ªa de Javier Madrazo, de EB, a inmiscuirse en competencias de ayuntamientos y diputaciones, subvencionando a asociaciones y colectivos. Pero tambi¨¦n las diputaciones siguen actuando en funciones del Gobierno, dando ayudas a la promoci¨®n de empresas o lanzando su propio plan de promoci¨®n de viviendas, como hizo la de Vizcaya para contrarrestar en su territorio la gesti¨®n en este ¨¢mbito del Madrazo.

"Me gustar¨ªa saber cu¨¢nto nos ha costado funcionar con una estructura tan compleja", se?ala Mari Carmen Gallastegui, quien en 1986 abord¨® junto con su hermana Inmaculada una "aproximaci¨®n econ¨®mica" a la LTH. En cualquier caso, no parece que ¨¦sta sea una preocupaci¨®n compartida por la mayor¨ªa de la clase pol¨ªtica vasca o por los ciudadanos. Por lo menos, si se toma en consideraci¨®n el ¨²ltimo sondeo del Gobierno vasco sobre el Concierto Econ¨®mico, seg¨²n el cual el 54% de la poblaci¨®n no se ha enterado todav¨ªa que paga sus impuestos a las diputaciones.