Guerra en el club de la miseria

Salvo raras excepciones, los nuevos Estados (africanos) no surgieron como soluci¨®n a las contiendas que libraban los territorios para garantizar su seguridad. (...) El problema fundamental fue que no se dio ninguno de los dos procesos que hab¨ªan concurrido en la formaci¨®n de los Estados modernos: ni surgieron territorios viables en t¨¦rminos de seguridad ni tuvo lugar la creaci¨®n retrospectiva de una comunidad imaginaria entre los habitantes de esos territorios. Solamente en ?frica hab¨ªa cerca de dos mil grupos etnoling¨¹¨ªsticos; si de cada uno de ellos se hac¨ªa una naci¨®n, su territorio y poblaci¨®n ser¨ªan demasiado peque?os para beneficiarse de las econom¨ªas de escala de la seguridad, con lo cual ser¨ªan vulnerables tanto dentro como fuera de sus fronteras. As¨ª pues, aunque los Estados que surgieron de la noche a la ma?ana tras la disoluci¨®n de los imperios coloniales eran sociedades antiguas, con m¨²ltiples y arraigadas lealtades ¨¦tnicas, por lo general carec¨ªan de lealtad nacional: la gente, ante todo, se deb¨ªa a su grupo ¨¦tnico.

Los Estados que surgen tras los imperios coloniales carecen de lealtad nacional: la gente se debe a su etnia

A menos que los pa¨ªses africanos se conviertan en naciones, necesitar¨¢n alg¨²n 'deus ex machina' que exija responsabilidad

Esta fidelidad ¨¦tnica representa un serio impedimento para la provisi¨®n de bienes p¨²blicos. Todo lo p¨²blico no es m¨¢s que un bot¨ªn al alcance del m¨¢s oportunista, una fuente de recursos en teor¨ªa comunes pero cuyo control termina ejerciendo el vencedor de la lucha pol¨ªtica entre los diversos grupos ¨¦tnicos. La forma m¨¢s eficaz de superar este problema ser¨ªa seguir el modelo anterior de construcci¨®n nacional, esto es: socavar progresivamente las identidades ¨¦tnicas y sustituirlas por una identidad nacional. Uno de los motivos por los que la cuesti¨®n ¨¦tnica averg¨¹enza a muchos africanos es que se considera un atavismo, la ant¨ªtesis de la modernidad. Lo m¨¢s seguro es que con el tiempo, a medida que la modernizaci¨®n avance, termine perdiendo toda vigencia. La idea es tranquilizadora, pero lo tranquilizador no tiene por qu¨¦ ser verdadero. Nada puede sustituir a la realidad de los hechos, y, a juzgar por la encuesta sobre actitudes que ha llevado a cabo recientemente el Afrobar¨®metro en nueve pa¨ªses africanos, los hechos no invitan al optimismo. Seg¨²n la encuesta, las personas con cierta formaci¨®n acad¨¦mica se identifican m¨¢s con su filiaci¨®n ¨¦tnica. Lo mismo ocurre con los que trabajan como asalariados, en contraposici¨®n a quienes se dedican a la tradicional actividad agr¨ªcola, y con aqu¨¦llos que han tenido alguna experiencia de movilizaci¨®n pol¨ªtica. As¨ª pues, el desarrollo, con sus derivados de educaci¨®n, empleos remunerados y competici¨®n electoral, en lugar de rebajar la relevancia de la diversidad ¨¦tnica la est¨¢ acentuando. (...)

Empec¨¦ a pensar con m¨¢s detenimiento en la pol¨ªtica fiscal de los gobernantes corruptos. Supongamos que el lector fuese Mobutu, el dictador del Zaire: ?qu¨¦ carga tributaria impondr¨ªa a sus s¨²bditos? Se me ocurri¨® que los impuestos moderados tal vez fuesen una estrategia deliberada. Est¨¢ claro que Mobutu quer¨ªa ingresar m¨¢s dinero y que, adem¨¢s, sol¨ªa andar bastante apurado de efectivo. El dictador zaire?o no amas¨® una gran fortuna: los caudales que distra¨ªa del erario p¨²blico iban destinados a comprar la lealtad de su enorme s¨¦quito. Su principal fuente de ingresos hab¨ªa sido el cobro de comisiones a las compa?¨ªas que extra¨ªan los recursos naturales del pa¨ªs pero, una vez que las hubo sangrado hasta dejarlas poco menos que en la ruina, no opt¨® por subir los impuestos ordinarios, sino que ech¨® mano de la f¨¢brica de moneda, la misma soluci¨®n que se le ha ocurrido a Mugabe. La hiperinflaci¨®n es una modalidad tributaria muy productiva, y lo mejor que tiene es que la gente no la ve como tal, cuando, en realidad, es un impuesto que grava la posesi¨®n de dinero. (...)

Pensemos en el t¨ªpico ciudadano que gana un salario mensual y se lo gasta de modo constante a lo largo del mes. Dado que, por t¨¦rmino medio, estar¨¢ en posesi¨®n del equivalente a dos semanas de sueldo en efectivo, la inflaci¨®n del 50% le arrebata el equivalente a una semana. Teniendo en cuenta que la historia se repite cada mes, al cabo de un a?o el gravamen le habr¨¢ privado de un 25% de la renta. No est¨¢ nada mal para un impuesto que la gente no ve como tal. La raz¨®n por la cual la hiperinflaci¨®n no es m¨¢s habitual es que las rentas no son infinitas. Conforme la gente se acostumbra a la inflaci¨®n elevada, descubren formas de retener menos dinero en relaci¨®n al que gastan: por ejemplo, en cuanto reciben el salario, compran el m¨¢ximo posible. Por eso las hiperinflaciones son explosivas y terminan mal. Tanto Mobutu como Mugabe solamente las usaron como ¨²ltimo recurso.

(...) En Zimbabue, los precios ya no se duplican cada mes, sino cada semana. Puede que los gobernantes corruptos recelen de los impuestos directos por la oposici¨®n que pueden suscitar. No quieren imponer cargas tan elevadas que provoquen una exigencia de responsabilidad imposible de rechazar. De nada sirve obtener cuantiosos ingresos fiscales si luego hay que gastarlos en servicios que benefician a todo el mundo: si los seguidores del gobernante no se ven m¨¢s recompensados que el resto de la poblaci¨®n, no tendr¨¢n motivos para seguir si¨¦ndole leales. M¨¢s impuestos suponen mayor exigencia de responsabilidad.

(...) El Gobierno del club de la miseria con un presupuesto de defensa m¨¢s elevado era Angola, que en un momento dado lleg¨® a destinar el 20% de su PIB a gastos militares. Sin embargo carec¨ªa de sistema fiscal interno, y hoy es uno de los Gobiernos menos responsables del club de la miseria. Entonces, ?cu¨¢les son las opciones realistas? Sin duda, la mejor estrategia es la que adopt¨® Julius Nyerere, el presidente de Tanzania: un liderazgo pol¨ªtico capaz de forjar un sentimiento de identidad nacional. Lo incre¨ªble es que Nyerere lo logr¨® sin recurrir a la idea de un vecino enemigo; es m¨¢s, puso tanto ¨¦nfasis en el panafricanismo como en la identidad nacional. Entusiasmados como estamos por el multiculturalismo -y atormentados por el sentimiento de culpa-, tal vez hayamos olvidado que los derechos de las minor¨ªas se basan en sistemas pol¨ªticos que dependen de la formaci¨®n previa de un sentimiento primordial de nacionalidad com¨²n. En algunas sociedades es posible que el proceso pol¨ªtico de polarizaci¨®n ¨¦tnica haya ido tan lejos que la ¨²nica soluci¨®n sea dividirlas en Estados independientes. Ahora bien, se trata de una v¨ªa que f¨¢cilmente podr¨ªa provocar una proliferaci¨®n de Estados min¨²sculos. Pensemos en el ¨²ltimo candidato a la categor¨ªa de Estado, Kosovo, un territorio diminuto y marcado por la guerra, sin salida al mar y con escasos recursos naturales. En sus inmediaciones hay otros tres territorios min¨²sculos que reclaman la independencia y probablemente aduzcan el caso de Kosovo como precedente: Abjazia, de 200.000 habitantes; Osetia del Sur, con 70.000 habitantes y sin salida al mar; y Transnistria, con 550.000 habitantes y sin salida al mar. A nivel mundial, seg¨²n el ¨²ltimo recuento, son setenta los territorios que reclaman la independencia; comparado con la mayor¨ªa de ellos, el condado brit¨¢nico de Yorkshire parece enorme.

Si la construcci¨®n nacional es inviable, quiz¨¢ Canad¨¢ y B¨¦lgica podr¨ªan representar una alternativa: dos ejemplos de Estados fuertes en sociedades con un sentimiento de identidad nacional d¨¦bil en relaci¨®n con el sentimiento de identidad subgrupal. Sus habitantes se identifican tan poco con la comunidad nacional que, de manera peri¨®dica, ambas sociedades coquetean con la posibilidad de fragmentarse en Estados diferentes. No obstante, los dos pa¨ªses funcionan estupendamente: Canad¨¢ encabeza el ?ndice de Desarrollo Humano, y B¨¦lgica es uno de los pa¨ªses m¨¢s ricos de Europa. Sus potentes identidades subnacionales cohabitan sin problemas dentro de un mismo Estado gracias a un s¨®lido sistema de responsabilidad pol¨ªtica: los frenos y contrapesos garantizan que, a pesar de la rivalidad entre los grupos, el Estado federal se mantenga imparcial. En lugar de basarse en un sentimiento com¨²n de pertenencia a una misma naci¨®n, el Estado funciona porque los grupos que lo componen sospechan el uno del otro, y se sirven de los mecanismos que garantizan la responsabilidad pol¨ªtica para no quedar en desventaja. Tal vez no sean sociedades arm¨®nicas y acogedoras, pero son viables. Sin embargo, he aqu¨ª el problema: Canad¨¢ y B¨¦lgica funcionan porque las dos cuentan con s¨®lidos sistemas de responsabilidad pol¨ªtica. ?C¨®mo los adquirieron a pesar de los problemas que las sociedades divididas suelen presentar en materia de provisi¨®n de bienes p¨²blicos? Dadas su situaci¨®n geogr¨¢fica, afinidades culturales y tama?o en relaci¨®n con sus vecinos, creo que la explicaci¨®n m¨¢s probable es que adoptaron la norma vigente en el vecindario. En realidad, los dos pa¨ªses se subieron al carro de las normas desarrolladas en sociedades vecinas que hab¨ªan forjado un sentimiento nacional m¨¢s fuerte.

Las sociedades del club de la miseria no tienen vecinos que dispongan de la norma de la responsabilidad pol¨ªtica. Dados sus vecinos y las divisiones internas que padecen, no han sido capaces de generar los s¨®lidos sistemas de responsabilidad necesarios para funcionar como Canad¨¢ o B¨¦lgica. La estrategia de introducir elecciones democr¨¢ticas antes de implantar esa exigencia de responsabilidad, o de construir un sentimiento nacional, falla por su base (...) Cuando no existe la posibilidad de pedir cuentas a los gobernantes, la competici¨®n electoral impide su introducci¨®n a posteriori. La sociedad se vuelve m¨¢s polarizada y los gobernantes en ejercicio, con tal de aferrarse al poder, emplean estrategias que los obligan a frenar la exigencia de responsabilidad. A menos que los Estados del club de la miseria se conviertan a s¨ª mismos en naciones, van a necesitar alg¨²n deus ex machina que introduzca la exigencia de responsabilidad pol¨ªtica. La pregunta es, ?de d¨®nde va a salir ese remedio milagroso? Ha llegado el momento de ese deus ex machina.

(...) Hasta las intervenciones internacionales m¨¢s limitadas necesitan una justificaci¨®n, de modo que voy a empezar exponiendo los argumentos a favor de que la comunidad internacional asuma la provisi¨®n de los bienes p¨²blicos fundamentales. (...) La responsabilidad y la seguridad son vitales: es imposible que un pa¨ªs se desarrolle sin ellos. Hasta ahora, las sociedades del club de la miseria han sido incapaces de procur¨¢rselos por s¨ª solas. El camino que ha de recorrer una sociedad para llegar a proporcionarse esos bienes desde dentro es m¨¢s que arduo. Los h¨¦roes que libran esa lucha merecen todo nuestro apoyo, pero la comunidad internacional deber¨ªa ser m¨¢s participativa a este respecto. (...) Una m¨ªnima intervenci¨®n podr¨ªa activar el proceso. Una vez activado, los agentes nacionales podr¨ªan -y deber¨ªan- sustituir a los internacionales: la asistencia extranjera en la provisi¨®n de responsabilidad y seguridad s¨®lo tiene que ser provisional. Hay dos razones por las que estos bienes p¨²blicos deber¨ªa suplirlos la comunidad internacional en lugar de dejar que los proporcione el Gobierno nacional de turno. La primera es que esa provisi¨®n interna ha resultado inviable: como ya hemos visto, las sociedades del club de la miseria suelen estar demasiado fragmentadas como para catalizar la acci¨®n colectiva necesaria.

(...) Una segunda raz¨®n: si tenemos en cuenta que la escala adecuada para calibrar la provisi¨®n de bienes p¨²blicos no es la poblaci¨®n del pa¨ªs en cuesti¨®n, sino su econom¨ªa, el pa¨ªs tipo del club de la miseria es mucho m¨¢s peque?o de lo que podr¨ªa parecer. La renta nacional de Luxemburgo es unas cuatro veces superior a la renta nacional media del club de la miseria. Los bienes p¨²blicos que en la mayor¨ªa de las dem¨¢s sociedades son nacionales, en los pa¨ªses situados a la cola de la econom¨ªa mundial son regionales. Lo que en India puede proporcionarse a nivel nacional, en la pl¨¦tora de Estados que constituyen el ?frica occidental o Asia central tendr¨ªamos que suministrarlo regionalmente. Si todo un continente est¨¢ dividido en un mosaico de pa¨ªses min¨²sculos, los bienes p¨²blicos esenciales brillar¨¢n por su ausencia. (...) Por poner un ejemplo concreto, ?frica central re¨²ne las caracter¨ªsticas geogr¨¢ficas ideales para la energ¨ªa hidroel¨¦ctrica: precipitaciones abundantes en toda una extensa regi¨®n de tierras altas que forma la cuenca del r¨ªo Congo. El descenso del r¨ªo hasta el nivel del mar podr¨ªa generar electricidad para gran parte del continente. El proyecto se contempla desde hace d¨¦cadas, pero sigue sin acometerse. Por un lado, la Rep¨²blica Democr¨¢tica del Congo no necesita toda esa energ¨ªa y, por otro, los dem¨¢s pa¨ªses no est¨¢n dispuestos a verse a merced del presidente congol¨¦s, ni, a decir verdad, de los presidentes de cualquiera de los pa¨ªses por los que tendr¨ªa que pasar el tendido el¨¦ctrico. El exceso de soberan¨ªa nacional que embarga a estos presidentes ha provocado fallos de suministro el¨¦ctrico en toda la regi¨®n. Dada su enorme masa continental, ?frica tambi¨¦n se presta para el transporte ferroviario. Las potencias coloniales construyeron muchos kil¨®metros de v¨ªas f¨¦rreas pero, hoy d¨ªa, quien intente viajar en tren se encontrar¨¢ con una grave escasez de material rodante. En principio, deber¨ªa ser f¨¢cil costearse su renovaci¨®n: en cualquier lugar del mundo, una compa?¨ªa ferroviaria puede obtener financiaci¨®n ofreciendo como garant¨ªa el propio material rodante, como cuando se compra un autom¨®vil a plazos. Pero el material rodante no puede aceptarse como garant¨ªa porque podr¨ªa desaparecer al cruzar la frontera de un pa¨ªs vecino. Es tan escasa la cooperaci¨®n entre naciones lim¨ªtrofes en materia policial que, una vez que un tren cruza la frontera, es como si cambiase de planeta. As¨ª pues, por lo que respecta a los bienes p¨²blicos, lo peque?o no es bello, ni mucho menos. Un tama?o artificialmente peque?o no s¨®lo limita los beneficios de la provisi¨®n estatal, sino que agrava su insuficiencia: cuantos menos beneficios se obtienen, menos incentivos hay para intentar alcanzarlos. (...) Antes de que los lectores a los que m¨¢s me interesa llegar se indignen y tiren el libro a la basura, perm¨ªtaseme recalcar que no hago apolog¨ªa del colonialismo y que, desde luego, no deseo que se reinstaure ning¨²n tipo de dominaci¨®n colonial. (...)

En la actualidad, la discusi¨®n sobre la acci¨®n internacional est¨¢ sumamente polarizada. Pi¨¦nsese en las diferentes opiniones a prop¨®sito de Zimbabue. En un extremo, hay voces que reclaman, tanto desde dentro del pa¨ªs -el arzobispo de Bulawayo- como desde fuera -diversos analistas extranjeros-, que la comunidad internacional intervenga militarmente para derrocar a Mugabe. Tony Blair vet¨® la asistencia del presidente de Zimbabue a la conferencia de la Commonwealth, y Gordon Brown se neg¨® a asistir a la cumbre entre ?frica y la UE porque Mugabe estaba entre los participantes. En el otro extremo tenemos la indignante solidaridad de los presidentes africanos, puesta de manifiesto en la elecci¨®n de Zimbabue como presidente del comit¨¦ de derechos humanos de Naciones Unidas. Las tres propuestas que planteo en este libro distan mucho de recurrir a la intervenci¨®n militar para cambiar de r¨¦gimen. En mi opini¨®n, los cambios de r¨¦gimen impuestos desde fuera hurgan en la herida abierta del colonialismo y son una opci¨®n poco realista. Pero, por otro lado, tambi¨¦n estoy muy lejos de predicar la no interferencia. En un mundo interconectado como el nuestro, la soberan¨ªa nacional libre de restricciones conduce irremisiblemente al infierno.

Guerra en el club de la miseria. La democracia en lugares peligrosos. Paul Collier. Turner. 22 euros.