Dilema en las pensiones privadas latinoamericanas

La mitad de los 20 pa¨ªses latinoamericanos tiene hoy sistemas de pensiones de capitalizaci¨®n individual y administraci¨®n privada, que sustituyeron de manera total o parcial al sistema p¨²blico de reparto. Comenzando en Chile en 1981, la regi¨®n fue pionera mundial en "reformas estructurales" privatizadoras que, si bien tuvieron algunos aciertos, adolecieron de serias fallas en el dise?o inicial o en su desempe?o posterior, las cuales requirieron correcciones puntuales en varios pa¨ªses. Pero el a?o pasado dos de ellos fueron m¨¢s lejos, con "re-reformas" diametralmente opuestas: Chile implant¨® el pasado julio una transformaci¨®n comprensiva que mantuvo el sistema actual pero resolvi¨® o alivi¨® algunos de sus problemas y mejor¨® otros aspectos, mientras que en diciembre Argentina elimin¨® el sistema privado y forz¨® el traspaso de 9,5 millones de sus asegurados y el fondo acumulado de 23.000 millones de euros (m¨¢s 3.500 millones de euros en futuras contribuciones anuales) al sistema p¨²blico de reparto antes de la ley, 2,1 millones de asegurados hab¨ªan optado voluntariamente por el traspaso pero el 72% decidieron quedarse en el sistema privado. Los otros ocho pa¨ªses (Bolivia, Colombia, Costa Rica, El Salvador, M¨¦xico, Per¨², Rep¨²blica Dominicana y Uruguay) probablemente seguir¨¢n una de estas dos v¨ªas; los otros diez mantienen sistemas p¨²blicos de reparto. ?Cu¨¢l de los dos modelos de re-reforma es mejor?

Los sistemas privados de pensiones en Am¨¦rica Latina est¨¢n abocados a su reforma o a su supresi¨®n

Dos modelos muy distintos, el chileno y el argentino, inspiran los cambios en los sistemas de previsi¨®n

Cada pa¨ªs ha de abordar la "re-reforma" de la manera m¨¢s adecuada seg¨²n sus caracter¨ªsticas y necesidades propias, pero deber¨ªa ser precedida de un di¨¢logo social que incluya a los trabajadores, pensionados y otros actores clave, y que promueva los principios internacionales de seguridad social de la OIT: universalidad, trato igual, solidaridad social, equidad de g¨¦nero, suficiencia de las prestaciones, regulaci¨®n y supervisi¨®n p¨²blicas, gastos administrativos moderados, participaci¨®n social en la gesti¨®n y sustentabilidad financiera-actuarial a largo plazo que garantice las pensiones futuras.

Los sistemas privados generaron una importante acumulaci¨®n de capital en las cuentas individuales, alcanzando el 64% del PIB en Chile pero s¨®lo el 12% en Argentina, y mejoraron algunos aspectos de eficiencia. Pero en ambos pa¨ªses sus fallas superaron las ventajas: ca¨ªda en la cobertura de la fuerza laboral; baj¨ªsima afiliaci¨®n voluntaria de trabajadores independientes en Chile (aunque obligatoria en Argentina); pensiones asistenciales para los pobres pero restringidas por lista de espera y disponibilidad de recursos fiscales; parte de los asegurados sin derecho a recibir ni la pensi¨®n m¨ªnima (por no tener los 20 o 35 a?os de contribuci¨®n requeridos) ni la asistencial (por no cumplir los requisitos de la prueba de ingreso); desigualdad de trato porque las fuerzas armadas fueron excluidas de la reforma y mantienen programas separados con pensiones superiores mayormente financiadas por el fisco (tambi¨¦n parte de los funcionarios provinciales argentinos); carencia de solidaridad ya que las pensiones m¨ªnimas y asistenciales son enteramente sufragadas por el Estado; inequidad por g¨¦nero, como una cobertura de la mujer inferior a la del hombre, agravada por la acentuaci¨®n de dicha inequidad por el sistema privado (pensiones inferiores en parte porque la reforma inicial aument¨® los a?os de contribuci¨®n requeridos para la pensi¨®n m¨ªnima); atomizaci¨®n de las funciones de regulaci¨®n y supervisi¨®n de todo el sistema; costos administrativos altos y estancados; ausencia de participaci¨®n de trabajadores en la gesti¨®n de las administradoras a pesar de ser ellos los due?os de los fondos de pensiones; serio incumplimiento en el pago de contribuciones (mayor en Argentina que en Chile), y altos costos de transici¨®n (5% del PIB en Chile).

La "re-reforma" chilena de la presidenta Bachelet fue precedida de un amplio di¨¢logo social cuyas recomendaciones se incorporaron en la ley, resolvi¨® o mejor¨® varias de las fallas explicadas, y promueve los principios de seguridad social. Extiende la cobertura al disponer la obligatoriedad legal gradual e incentivos para incorporar a los independientes, tambi¨¦n abre la afiliaci¨®n voluntaria a los que no desempe?an actividad remunerada y otorga un subsidio fiscal a los trabajadores j¨®venes. Mejora la solidaridad mediante el otorgamiento estatal de una pensi¨®n b¨¢sica solidaria universal a los pobres y grupos de m¨¢s bajo ingreso, sin lista de espera ni limitantes fiscales, y resuelve la previa falta de protecci¨®n a los afiliados que no calificaban a una pensi¨®n m¨ªnima ni a una asistencial. Asimismo mejora las pensiones existentes con un aporte fiscal a la pensi¨®n contributiva de los grupos de menor ingreso, aporte que disminuye seg¨²n crece la pensi¨®n y se extingue cuando excede un tope. Mitiga la equidad de g¨¦nero concediendo a todas las madres un bono de maternidad por cada hijo nacido vivo, y el 60% del total de los beneficiarios de la nueva pensi¨®n b¨¢sica son mujeres. Tambi¨¦n integra en una sola superintendencia la fiscalizaci¨®n de todas las pensiones y refuerza la regulaci¨®n del sistema, instituye una comisi¨®n de usuarios para el monitoreo de la reforma, estimula la competencia e introduce mecanismos para reducir el costo administrativo, crea una entidad para facilitar la tramitaci¨®n de los nuevos beneficios, informar a los beneficiarios y promover la educaci¨®n previsional. Por ¨²ltimo, promueve la contribuci¨®n voluntaria de los empleadores a trav¨¦s de un ahorro voluntario, con pago diferido del impuesto a la renta, y sienta una base financiera s¨®lida para la re-reforma con proyecciones fiscales hasta 2025 y evaluaciones actuariales anuales.

En Argentina, a ra¨ªz de la crisis de 2001, hubo un amplio debate sobre el sistema previsional, pero sus lineamientos no fueron incorporados por la presidenta Fern¨¢ndez a su "re-reforma", la cual no es comprensiva, adolece de escasa regulaci¨®n y vac¨ªos legales, y es m¨¢s d¨¦bil en el cumplimiento de los principios de la seguridad social que la reforma chilena. No introduce incentivos para aumentar la muy baja cobertura, ni una pensi¨®n asistencial para todos los pobres y grupos de menor ingreso. Estipula prestaciones iguales o mejores para los asegurados traspasados al sistema p¨²blico pero sin determinar c¨®mo se calcular¨¢n. No introduce medidas para compensar a la mujer cuando deja el trabajo para criar a los hijos. Encarga la supervisi¨®n del sistema a una comisi¨®n del Congreso pero sus decisiones no son obligatorias, y no crea mecanismos de participaci¨®n social en la gesti¨®n del sistema. M¨¢s a¨²n, somete a riesgo la sustentabilidad financiera del sistema integrado porque traspas¨® sus recursos a un "fondo de garant¨ªa" administrado por una entidad p¨²blica legalmente aut¨®noma, pero sin regulaci¨®n de las inversiones ni cautelas que impidan que dichos recursos sean prestados al Gobierno para cubrir el d¨¦ficit fiscal y pagar la deuda externa. A pesar de la jugosa inyecci¨®n financiera a corto y mediano plazo recibida por el Estado, ¨¦ste probablemente tendr¨¢ que hacer transferencias en el largo plazo para financiar las obligaciones futuras de los asegurados del cerrado sistema privado (no se hicieron c¨¢lculos actuariales para proyectar los costos). Por ¨²ltimo, el traspaso al sistema p¨²blico de los fondos en las cuentas individuales propiedad de los asegurados, sin el consentimiento de ¨¦stos, puede provocar numerosos litigios judiciales a un alto costo fiscal, como sucedi¨® en el pasado.

Ninguna de las dos reformas resuelve el problema de desigualdad de trato al excluir ambas a las fuerzas armadas (en Argentina tambi¨¦n a funcionarios provinciales y municipales) que reciben beneficios superiores a los del sistema general, con fuertes subsidios fiscales.

?Cu¨¢l de los dos modelos seguir¨¢n los otros ocho pa¨ªses con sistemas privados de pensiones? El Gobierno boliviano ha anunciado que nacionalizar¨¢ ¨¦stos y ya hay dos proyectos legales en discusi¨®n. Por el contrario, Uruguay introdujo recientemente cambios al estilo chileno para extender la cobertura, aumentar la competencia, reducir el costo administrativo y otorgar un bono de maternidad. Es probable que Colombia, Costa Rica, M¨¦xico, Per¨² y Rep¨²blica Dominicana adopten este tipo de medidas; es dif¨ªcil predecir el camino de El Salvador.

La mitad de los pa¨ªses latinoamericanos con sistemas p¨²blicos de reparto enfrenta problemas, algunos similares y otros diversos a los de los sistemas privados, tema para un pr¨®ximo art¨ªculo.

Carmelo Mesa-Lago es catedr¨¢tico de Econom¨ªa y Estudios Latinoamericanos en la Universidad de Pittsburgh (Estados Unidos).