La hora de los para¨ªsos fiscales

Los para¨ªsos fiscales se consideran por la OCDE y por los autores que se han dedicado a su estudio como un fen¨®meno de competencia fiscal lesiva que perjudica las bases imponibles de otros Estados. Frente a la competencia fiscal sana, que es una figura admisible, la que llevan a cabo estos territorios se califica de da?ina. Habr¨ªa que a?adir que no s¨®lo por la lesi¨®n econ¨®mica, sino tambi¨¦n por el deterioro que suponen para algo tan importante como el prestigio de la fiscalidad. Estos para¨ªsos nunca han tenido justificaci¨®n y menos en estos tiempos en que el gravamen de las rentas del ahorro a un tipo proporcional y la tributaci¨®n de las sociedades de inversi¨®n mobiliaria de capital variable han reducido notablemente la carga tributaria de las rentas mobiliarias, las m¨¢s beneficiadas por su existencia. Los esfuerzos de la OCDE en la denuncia de estos territorios y en el avance de su correcci¨®n o extinci¨®n han contribuido a delimitar esta figura, a resaltar sus efectos negativos y a crear un clima contrario a los mismos. Pero, sobre todo, han sido un testimonio constante que ha empujado a la adopci¨®n de medidas bilaterales (en los convenios de doble imposici¨®n) y unilaterales adoptadas por cada pa¨ªs e incorporadas a su propio ordenamiento jur¨ªdico. El informe de esta organizaci¨®n de 1998 recog¨ªa medidas multilaterales, incluida la procedencia de elaborar una lista de para¨ªsos fiscales que colocar¨ªa a ¨¦stos frente a la opini¨®n p¨²blica internacional.

La soluci¨®n pasa por una decisi¨®n concertada por los pa¨ªses importantes en la econom¨ªa mundial

El escenario ha cambiado a partir del acuerdo del G-20 en su reuni¨®n de Londres el pasado 2 de abril. Se abandona el marco de an¨¢lisis y recomendaci¨®n y se pasa a una condena de las llamadas jurisdicciones no cooperativas, incluidos los para¨ªsos fiscales, que adquieren un protagonismo pol¨ªtico muy relevante. Las sanciones, la supresi¨®n del secreto bancario, la publicaci¨®n de listas de pa¨ªses evaluados por el Foro sobre Competencia Perjudicial y el intercambio de informaci¨®n fiscal pasan a un primer plano con un eco medi¨¢tico notable.

De las sanciones interesan las multilaterales, ya que las bilaterales se inscribir¨¢n en los convenios de doble imposici¨®n y las unilaterales se adoptan por cada Estado y se incorporan a su ordenamiento. Aqu¨¦llas (las multilaterales), cuando los Estados est¨¢n fuera de un organismo supranacional, de manera que los efectos jur¨ªdicos no son posibles, son medidas cuya eficacia radica en su incidencia en la opini¨®n p¨²blica, lo que no es poco. La publicaci¨®n de listas de para¨ªsos ha sido un importante revulsivo y ha arrancado, junto a protestas encendidas de algunos de los incluidos en ellas, la promesa de otros territorios de alinearse de acuerdo con las pr¨¢cticas fiscales denominadas sanas, como opuestas a las perjudiciales. La cuesti¨®n hoy, en mi opini¨®n, es si la OCDE, habituada al di¨¢logo, a la persuasi¨®n y al consenso, va a intensificar la adopci¨®n de estas medidas o va a seguir su l¨ªnea de prudencia tradicional. Lo que no ofrece duda es que el efecto noticia de las medidas multilaterales que pod¨ªan adoptarse contra los para¨ªsos fiscales a que nos referimos ha sido positivo.

Las herramientas principales para avanzar en la correcci¨®n o extinci¨®n de esta figura son la supresi¨®n del secreto bancario y la informaci¨®n obligatoria, cuando sea procedente, a solicitud de las Administraciones P¨²blicas o, en su caso, de los Tribunales. Aunque es evidente la relaci¨®n entre ambos conceptos, el secreto es una figura m¨¢s amplia que la informaci¨®n, dado que se extiende a hechos, negocios jur¨ªdicos, condiciones, sujetos, etc¨¦tera, que van m¨¢s all¨¢ de los datos estrictamente fiscales. Adem¨¢s, su apoyo en el derecho a la intimidad de las personas reduce las posibilidades de aplicaci¨®n en bastantes pa¨ªses, salvo que una ley declare que no puede ser invocado en materia tributaria. De aqu¨ª que a la hora de elegir un mecanismo, la informaci¨®n sea el que puede ofrecer menos resistencia. Por otra parte, se cuenta con un Modelo de Acuerdo sobre Intercambio de Informaci¨®n Fiscal elaborado por un grupo de trabajo integrado por 24 Estados o territorios que tiene el reconocimiento de un buen n¨²mero de estudiosos y que recoge, junto al derecho a exigir la informaci¨®n, el tratamiento de la misma como confidencial, el reconocimiento de los intereses leg¨ªtimos de los contribuyentes, el rechazo de las peticiones de informaci¨®n gen¨¦rica o irrelevante, la determinaci¨®n de los procedimientos en que puede ser exigida, etc¨¦tera. En definitiva, incorpora una doctrina experimentada y equilibrada en una materia delicada como es la informaci¨®n a requerimiento de las Administraciones Fiscales.

La reducci¨®n y, m¨¢s a¨²n, la extinci¨®n de los para¨ªsos fiscales constituye una tarea dif¨ªcil por dos razones. En primer lugar, el juego de los intereses que los mantienen. Y, en segundo t¨¦rmino, la complejidad pol¨ªtica de esta figura. Siempre, detr¨¢s de ella, hay una soberan¨ªa fiscal suficiente para mantenerla o una tolerancia tradicional a veces confusa cuya legitimaci¨®n no se investiga normalmente. A partir de aqu¨ª resulta dif¨ªcil avanzar en una sistematizaci¨®n, ya que estos territorios pueden darse dentro de un organismo supranacional, de un Estado federal, vinculados a Estados unitarios a trav¨¦s de f¨®rmulas diversas, etc¨¦tera. Por otra parte, las llamadas medidas lesivas que ponen en juego los para¨ªsos a que nos referimos son diversas (el Informe OCDE de 1998 relacionaba ocho diferentes), de manera que estos territorios pueden incurrir en alguna o en varias de ellas, lo que en su opini¨®n puede no ser suficiente para merecer tal calificaci¨®n, que consideran despectiva para ellos y que perjudica su imagen.

Esta complejidad lleva a considerar que el problema de los para¨ªsos fiscales s¨®lo puede tener soluci¨®n a trav¨¦s de una decisi¨®n concertada por el mayor n¨²mero de pa¨ªses importantes en la econom¨ªa mundial y con un eco fuerte en la opini¨®n p¨²blica internacional. El momento actual es adecuado para el cumplimiento de estas dos condiciones. De un lado, la crisis financiera y econ¨®mica mundial se imputa, principalmente, a la defectuosa verificaci¨®n de requisitos y de controles establecidos y a la falta de reacci¨®n contra situaciones y pr¨¢cticas que se consideraban indeseables para un funcionamiento correcto de la actividad econ¨®mica global. La crisis puede y debe jugar como revulsivo ante conductas de Estados y territorios (m¨¢s o menos soberanos) que se consideran injustificadas y lesivas para otras comunidades pol¨ªticas y para un orden supranacional objetivo. La opini¨®n p¨²blica internacional debe jugar aqu¨ª su papel de censura.

Por otra parte, el Acuerdo del G-20 del pasado mes de abril ha servido bien a este objetivo de restringir significativamente o suprimir la figura de los para¨ªsos fiscales. La difusi¨®n de esta figura y los efectos lesivos que genera han alcanzado en pocas semanas una difusi¨®n medi¨¢tica mayor que en una d¨¦cada de trabajos rigurosos y sensatos. Un acuerdo internacional con valor normativo sobre intercambio de informaci¨®n fiscal ser¨ªa un gran paso para el objetivo citado. Es cierto que no faltan algunas opiniones esc¨¦pticas que ponen el acento en la ambig¨¹edad en materia de sanciones ("estamos dispuestos a desplegar sanciones para proteger nuestras finanzas p¨²blicas y nuestros sistemas financieros"). Pero, en mi opini¨®n, nunca se ha dado una situaci¨®n en que la determinaci¨®n, precisi¨®n y rotundidad de las acciones que se van a llevar a cabo haya sido mayor y m¨¢s n¨ªtida. El hecho de que haya una pr¨®xima reuni¨®n del G-20 dentro de unos meses va a ser de utilidad, porque la verificaci¨®n de los resultados ser¨¢ inevitable. Proposiciones tajantes como "tomar medidas contra los para¨ªsos fiscales", "la ¨¦poca del secreto bancario ha terminado" e "intercambio de informaci¨®n fiscal" demandar¨¢n respuestas y explicaciones concretas de los l¨ªderes mundiales y del grupo de pa¨ªses en su conjunto. Muy probablemente los obst¨¢culos no van a estar en la falta de voluntad pol¨ªtica y s¨ª en la dificultad de verificar el cumplimiento de los compromisos que asuman los pa¨ªses y territorios calificados hasta ahora como para¨ªsos fiscales. Hay que confiar en la experiencia y el buen hacer de la OCDE. La diversidad y complejidad de las situaciones planteadas demandan una direcci¨®n unitaria respaldada de manera suficiente y clara por el grupo de pa¨ªses a que nos referimos.

Rafael Calvo Ortega es catedr¨¢tico de Derecho Financiero y Tributario.