Federalismo o esquizofrenia

La profesora de la UPV M? Carmen Gallastegui manifiesta en un reciente art¨ªculo (EL PAIS 26.09.10) su m¨¢s genuino asombro ante algunas afirmaciones que este articulista incluy¨® en El discurso clausurado. Dec¨ªa yo all¨ª que "no es cierto que la ¨²nica misi¨®n de los pol¨ªticos vascos sea la de mejorar la posici¨®n de Euskadi en Espa?a" sino que tambi¨¦n deben atender al inter¨¦s del conjunto de Espa?a y de los dem¨¢s espa?oles. Opini¨®n que le resulta extravagante a mi amable comentarista, quien defiende por el contrario que cada nivel vertical de gobierno debe, en una federaci¨®n, ocuparse s¨®lo de sus intereses territoriales y nada m¨¢s, sin preocuparse por los intereses de los otros niveles. Cada uno a lo suyo, viene a decir: los pol¨ªticos vascos deben tener como funci¨®n objetivo s¨®lo los intereses de los vascos, y nada m¨¢s. Y los pol¨ªticos espa?oles, a su vez, responden s¨®lo a los intereses de los ciudadanos espa?oles. Y los europeos igual.

El mayor fallo del sistema auton¨®mico es su d¨¦ficit en el cogobierno solidario

Me perdonar¨¢ mi interlocutora si le digo que su comprensi¨®n del proceso pol¨ªtico federal es terriblemente est¨¢tica y, sobre todo, responde a concepciones paleofederales propias del siglo XIX. En efecto, en la pr¨¢ctica pol¨ªtica norteamericana de aquel siglo se defendi¨® un dual federalism en el que se entend¨ªa que cada nivel de gobierno deb¨ªa mantenerse celosamente aislado del otro. Fue el federalismo tambi¨¦n llamado adversativo o aut¨¢rquico (fend your self federalism), que qued¨® arrumbado a principios del siglo XX por las exigencias imperiosas de unas sociedades m¨¢s complejas y de unos Estados del Bienestar incipientes que reclaman procesos de cooperaci¨®n vertical y horizontal de todos los niveles de gobierno como requisito b¨¢sico de sostenimiento y eficiencia del sistema federal.

Por eso, hoy en d¨ªa es doctrina com¨²n para cualquier estudioso del fen¨®meno federal la de que el alma de las relaciones intergubernamentales federales, y la condici¨®n esencial para su ¨¦xito, es lo que los constitucionalistas alemanes denominan Bundestreue desde R. Smend, y que podemos traducir por lealtad o fidelidad federal. "Esta lealtad implica que tanto los gobiernos de las subunidades como el gobierno central, as¨ª como los ciudadanos y pol¨ªticos de todo el pa¨ªs, deben tener en cuenta los intereses de los otros, deben ayudarse y apoyarse mutuamente", en palabras de Juan J. Linz. Y es que la esencia del federalismo no se encuentra en un tipo particular de estructura, sino en un peculiar tipo de relaciones entre los participantes de un sistema pol¨ªtico, que consiste en la combinaci¨®n de autogobierno y gobierno compartido (self rule plus shared rule). Y todos los pol¨ªticos y bur¨®cratas, sean del nivel que sean, deben tener en cuenta al actuar no s¨®lo los intereses de su propio nivel, sino tambi¨¦n el de los dem¨¢s niveles (lo cual no es, claro, una "escalera de una sola direcci¨®n" sino omnidireccional), y desde luego el inter¨¦s com¨²n o general de la propia federaci¨®n de que forman parte.

Esto es algo tan obvio en las relaciones intergubernamentales de las federaciones actuales que incluso ha sido constitucionalizado en la nueva Constituci¨®n suiza de 1.999 (art. 45). Y no digamos en Europa, en que el art. 4-3? del Tratado de la Uni¨®n Europea establece el principio de "cooperaci¨®n leal" y obliga a los Estados miembros a tener en cuenta en todo momento los fines e intereses de la Uni¨®n, aparte de los suyos propios. Y es que resulta ins¨®lito suponer que un sistema federal o cuasifederal puede sostenerse a medio plazo si cada gobierno y subgobierno s¨®lo atiende sus intereses particulares y se despreocupa del conjunto.

Precisamente, el mayor fallo del funcionamiento real del sistema auton¨®mico espa?ol actual se encuentra, no en la capacidad o garant¨ªa del autogobierno como suele creerse, sino en la carencia o infradesarrollo de los mecanismos de cooperaci¨®n e implicaci¨®n solidaria en el cogobierno. Ese d¨¦ficit institucional de cooperaci¨®n, exacerbado por el bilateralismo, ha inducido a una peculiar din¨¢mica disfuncional en la que las Comunidades Aut¨®nomas no cooperan cuando ser¨ªa beneficioso para todas el hacerlo, compiten a menudo en formas a la baja harto cuestionables y, en cambio, no compiten mediante la emulaci¨®n de sus pol¨ªticas p¨²blicas cuando bien saludable ser¨ªa hacerlo.

Por cierto, que todo esto se puede formular con igual claridad desde otro punto de vista, que es el de los mismos ciudadanos. Porque si un ciudadano es a la vez bilba¨ªno, vasco, espa?ol y europeo, sus intereses son inevitablemente complejos y mezclados. La tesis de la profesora Gallastegui supone que cada ciudadano podr¨ªa separar y aislar dentro de s¨ª, en una especie de compartimentos estancos, sus intereses particulares de cada nivel y, correlativamente, encomendar a cada grupo de pol¨ªticos ¨²nicamente la defensa de su caja correspondiente. Pero esta visi¨®n nos lleva inevitablemente a pensar en unos ciudadanos esquizofr¨¦nicos provistos de intereses en conflicto y lucha permanente, un supuesto antropol¨®gico bastante improbable en la realidad. Pues bien, al igual que los ciudadanos negocian y acomodan dentro de s¨ª sus intereses, los pol¨ªticos y bur¨®cratas que les representan (a todos los niveles) deben considerarlos y negociarlos tambi¨¦n.

Naturalmente, los ciudadanos y pol¨ªticos nacionalistas est¨¢n inmunizados contra la esquizofrenia, porque para ellos s¨®lo hay un inter¨¦s. Pero para los federalistas, entre los que me incluyo, el riesgo de esquizofrenia es alto si prescindimos de la lealtad federal: basta observar a nuestros pol¨ªticos vascos socialistas y populares para apercibirse de lo que es la esquizofrenia en su grado m¨¢s avanzado.