El horizonte federal de Espa?a

La Constituci¨®n de 1978 ha permitido resolver con indudable ¨¦xito la mayor parte de los problemas que durante los dos ¨²ltimos siglos dividieron a los espa?oles: la controversia sobre la forma pol¨ªtica (Monarqu¨ªa o Rep¨²blica), la cuesti¨®n social, la constante intervenci¨®n del Ej¨¦rcito en la vida p¨²blica, la separaci¨®n Iglesia-Estado, y, en definitiva, la ausencia misma de una Constituci¨®n normativa legitimada en la soberan¨ªa popular.

Hubo, sin embargo, un problema, el denominado regional o territorial, sobre el que no fue posible alcanzar un consenso. A falta de este, el constituyente de 1977-78 se limit¨® a recoger un "compromiso ap¨®crifo", por utilizar la terminolog¨ªa de Schmitt, que en ¨²ltima instancia supon¨ªa un mero aplazamiento del problema. Y hoy, 32 a?os despu¨¦s, lamentablemente, seguimos como entonces.

La sentencia sobre el Estatuto catal¨¢n no cierra la puerta a la federalizaci¨®n, sino a la confederaci¨®n

El federalismo es una t¨¦cnica ajena a la ideolog¨ªa del nacionalismo

Entre las muchas y diversas razones que explican el fracaso del constituyente a la hora de resolver el problema regional cabe subrayar el profundo desconocimiento por la clase pol¨ªtica de lo que el federalismo significa. Ese desconocimiento perdura hoy. Solamente as¨ª puede explicarse el amplio espectro de reacciones adversas a la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Autonom¨ªa de Catalu?a y en las que se sostiene que el Tribunal impide la consolidaci¨®n de nuestro Estado auton¨®mico como un Estado federal.

El Derecho Constitucional Comparado nos pone de manifiesto que el federalismo es el mejor expediente para garantizar el pluralismo territorial en el seno del Estado Constitucional. Espa?a no es en este sentido una excepci¨®n. El federalismo ofrece los instrumentos para articular la diversidad en la unidad. Por ello, la pregunta que debemos formularnos es la siguiente: ?es Espa?a ya un Estado federal? Y, si no, ?qu¨¦ reformas son precisas para que lo sea?

El Estado federal se distingue del Estado centralizado por reconocer el principio de autonom¨ªa pol¨ªtica de los entes infraestatales que lo componen (Estados, regiones, comunidades aut¨®nomas). All¨ª donde este principio est¨¢ establecido en una Constituci¨®n normativa y garantizado por un ¨®rgano de defensa de la Constituci¨®n, cabe hablar de federalismo. Esa autonom¨ªa pol¨ªtica implica la facultad de autogobierno a trav¨¦s de normas propias emanadas de un poder legislativo infraestatal. La autonom¨ªa podr¨¢ ser m¨¢s o menos amplia en funci¨®n de las mayores o menores competencias que se atribuyan a los poderes regionales, pero siempre que exista nos encontraremos ante un Estado materialmente federal.

Desde esta ¨®ptica resulta evidente que Espa?a ser¨ªa ya unEstado federal en la medida en que la autonom¨ªa est¨¢ garantizada y consolidada. A mayor abundamiento, es una autonom¨ªa de una amplitud desconocida en el federalismo comparado. La extensi¨®n de las competencias regionales es de tal magnitud que a los poderes auton¨®micos corresponde la gesti¨®n de m¨¢s de un tercio del gasto p¨²blico.

Sin embargo, Espa?a presenta una singularidad que es la que la distingue de todos los dem¨¢s Estados federales o compuestos existentes en el mundo. Esta diferencia es el denominado principio dispositivo cuyo significado y alcance son f¨¢ciles de comprender. En virtud de dicho principio, la Constituci¨®n espa?ola de 1978 no identifica las comunidades aut¨®nomas que conforman el Estado ni -lo que es m¨¢s grave- cu¨¢l es el nivel de autonom¨ªa pol¨ªtica de las mismas. Eso no ocurre en ning¨²n Estado Federal del mundo. En todos ellos la Constituci¨®n Federal establece cu¨¢ntos y qui¨¦nes son los titulares de la autonom¨ªa pol¨ªtica y, por supuesto, cu¨¢l es el contenido de esa autonom¨ªa. Las consecuencias de ello resultan muy claras. En cualquier r¨¦gimen federal, el aumento o disminuci¨®n de las competencias de los poderes centrales o territoriales exige, inexcusablemente, una reforma de la Constituci¨®n.

En Espa?a, al no recoger la Constituci¨®n ni la relaci¨®n de comunidades aut¨®nomas ni la amplitud de sus competencias, tales operaciones son diferidas a otras normas, los estatutos de autonom¨ªa. Ello permite que se pueda modificar la distribuci¨®n del poder en Espa?a, una cuesti¨®n materialmente constitucional y que incumbe a todos los espa?oles, mediante la reforma de un estatuto de autonom¨ªa y sin necesidad de activar el procedimiento de reforma constitucional. De esta forma, el proceso constituyente permanece indefinida y peligrosamente abierto. Sobre los riesgos de esta situaci¨®n nos advert¨ªa el profesor Tom¨¢s y Valiente: "Hay que dar por terminado el proceso constituyente. Un Estado no puede permanecer indefinidamente en proceso constituyente sin poner en riesgo la unidad de la sociedad pol¨ªtica subyacente, la unidad de la naci¨®n. Si no se pretende conscientemente esa ruptura es imprudente desencadenar fuerzas que pueden conducir a ese resultado".

La consolidaci¨®n de nuestro Estado auton¨®mico como un Estado federal exige proceder al cierre del proceso constituyente mediante la supresi¨®n del principio dispositivo. Esto solo es posible mediante una reforma de la Constituci¨®n vigente. Reforma que por un lado, incluya en la Constituci¨®n los nombres de las 17 comunidades aut¨®nomas existentes y por otra, establezca directamente el reparto de competencias entre poderes centrales y territoriales. Los estatutos de autonom¨ªa, como normas institucionales b¨¢sicas, se limitar¨ªan entonces a establecer la organizaci¨®n interna de la respectiva comunidad. Una tal reforma deber¨ªa completarse con un dise?o b¨¢sico de instrumentos y ¨®rganos de cooperaci¨®n multilateral imprescindibles para garantizar el eficaz funcionamiento del Estado, la lealtad institucional, y la cultura federal.

En definitiva, la existencia del principio dispositivo es lo ¨²nico que distingue a Espa?a del resto de los pa¨ªses federales. Su supresi¨®n, por tanto, es tambi¨¦n la ¨²nica v¨ªa posible para alcanzar el horizonte federal.

Como acertadamente advierte el presidente del Consejo de Estado, profesor Rubio Llorente: "Hay que reformar la Constituci¨®n para acabarla". En este sentido, el horizonte federal se vislumbra como la meta a alcanzar mediante la reforma.

Pero ese horizonte federal no tiene nada que ver con "posiciones singulares", con "derechos hist¨®ricos" ni con "realidad nacional" alguno. El federalismo es una t¨¦cnica ajena por completo a la ideolog¨ªa del nacionalismo. Y ello porque el federalismo se levanta sobre dos principios: la igualdad entre los miembros de la Federaci¨®n, y la lealtad. Sin embargo, cuando desde Catalu?a se apela al federalismo lo que se est¨¢ demandando es la transformaci¨®n del Estado nacional en un Estado plurinacional, la sustituci¨®n del principio de igualdad federal por la asimetr¨ªa (esto es, la desigualdad), el establecimiento de relaciones bilaterales en detrimento del principio de multilateralidad. Esas demandas nada tienen que ver con el federalismo y s¨®lo pueden ser satisfechas mediante la sustituci¨®n del Estado actual por una Confederaci¨®n de Estados.

En su sentencia sobre el Estatuto de Catalu?a, el Tribunal Constitucional no ha cerrado la puerta a la federalizaci¨®n de Espa?a. Esa puerta sigue abierta, y es el procedimiento de reforma constitucional. Lo que ha cerrado, y lo ha hecho porque estaba obligado a ello, es el camino que conduc¨ªa a la confederaci¨®n.

Javier Tajadura Tejada es profesor titular de Derecho Constitucional en la Universidad del Pa¨ªs Vasco y autor de El principio de cooperaci¨®n en el Estado Auton¨®mico. El Estado Auton¨®mico como Estado Federal Cooperativo. Comares, 2010.