A la confusi¨®n por la fusi¨®n

La decisi¨®n de fusionar en un ¨²nico organismo de regulaci¨®n la Comisi¨®n Nacional de la Competencia, la Comisi¨®n Nacional de la Energ¨ªa, la Comisi¨®n del Mercado de las Telecomunicaciones y cinco m¨¢s llena de inquietud sobre la regulaci¨®n de actividades econ¨®micas fundamentales.

Si por algo debemos inquietarnos es por el fracaso o el desfallecimiento de la regulaci¨®n ¡ªo de la falta de regulaci¨®n¡ª cuyos efectos destructores y sist¨¦micos han sido evidentes en el sector financiero. Solo falta que la desregulaci¨®n conectada con la fusi¨®n de los organismos citados implique poner palos en las ruedas de una incierta, eventual y futura recuperaci¨®n en los sectores econ¨®micos correspondientes, derivadas de las incertidumbres de los inversores en los mismos, por un cambio de modelo regulatorio que no es el que se ha preconizado y se sigue preconizando hasta ahora por la Uni¨®n Europea en sectores tan importantes.

Ese fracaso probable de la regulaci¨®n como consecuencia de la fusi¨®n de organismos se derivar¨ªa del cambio radical de concentrar en uno solo lo que hasta ahora correspond¨ªa a varios y de recuperar para la Administraci¨®n central competencias y potestades que se hab¨ªa considerado esencial atribuir a organismos dotados de autonom¨ªa o independencia respecto del poder pol¨ªtico.

1. La concentraci¨®n y sus consecuencias

Se pretende fusionar en un ¨²nico organismo el control de actividades econ¨®micas muy diferentes entre s¨ª y con problem¨¢ticas muy peculiares, cada una de ellas en funci¨®n de los sectores de la realidad econ¨®mica de que se trata y en funci¨®n de los objetivos que, en cada uno de ellos, se trata de garantizar. Casi lo ¨²nico en com¨²n en esa barah¨²nda de actividades es que, en su mayor parte, hab¨ªan sido objeto de una no lejana liberalizaci¨®n que exig¨ªa que los poderes p¨²blicos cambiasen su forma de aproximarse a las mismas. En definitiva, partiendo de su liberalizaci¨®n y, por tanto, de la libre iniciativa privada, hab¨ªa que poner en pie una nueva funci¨®n reguladora por parte de los poderes p¨²blicos. Regulaci¨®n diferenciada para cada una de las actividades, como correspond¨ªa al reconocimiento de sus propias peculiaridades, que deb¨ªa ser conducida por un organismo igualmente diferenciado de acuerdo con las normas europeas que han ido regulando estas actividades.

Todo eso es lo que quedar¨¢ gravemente comprometido por concentrar en un solo organismo la toma de decisiones en ¨¢mbitos tan heterog¨¦neos ¡ªen sus propias realidades y l¨®gicas¡ª que es imposible que puedan ser conocidos con una m¨ªnima profundidad por las nueve personas que parece que van ser responsables de las decisiones regulatorias. La fusi¨®n pretendida conduce al imposible conocimiento de los sectores que regulan por los encargados de su regulaci¨®n, y con ello, muy probablemente, al caos y, a la postre, a la desregulaci¨®n. Por no mencionar el grave riesgo, en esas condiciones, de captura del regulador.

Se pretende fusionar en un ¨²nico organismo el control de actividades econ¨®micas muy diferentes entre s¨ª y con problem¨¢ticas muy peculiares

?Qu¨¦ tienen que ver los problemas correspondientes al non nato Consejo Estatal de Medios Audiovisuales o al Consejo Nacional del Juego con la Comisi¨®n Nacional de la Competencia? En el ¨¢mbito de las comisiones de la competencia, las aparentes proximidades entre la correspondiente a la energ¨ªa y la de las telecomunicaciones no pueden ocultar sus grandes diferencias. Sin duda, eso explica que la Uni¨®n Europea haya partido en todas sus normas en estos campos de una realidad que reconoce la existencia de distintos reguladores para cada uno de esos ¨¢mbitos.

No en vano, las comisiones de la competencia operan b¨¢sicamente sobre mercados en que la competencia es un dato de la realidad y solo se trata de combatir ex post las patolog¨ªas que perturban esa realidad.

Pero nada de eso ocurre en mercados como la energ¨ªa o las telecomunicaciones, en los que se parte de que, en la realidad, esos mercados no pueden existir como tales si se les deja entregados a su propia din¨¢mica. Y no pueden existir porque estamos ante actividades abocadas al monopolio por tratarse, entre otras cosas, de actividades en red que la pr¨¢ctica y la doctrina consideran como las propias de monopolio natural.

No se trata, as¨ª, de corregir patolog¨ªas o desviaciones de una fisiolog¨ªa o una morfolog¨ªa normal en la que el mercado existe de modo natural. Por el contrario, la regulaci¨®n en estos ¨¢mbitos pretende forzar, desde el principio, el curso natural de las cosas para que aquello que de modo natural est¨¢ abocado al monopolio pueda llegar a ser un mercado. La regulaci¨®n pretende deformar el ser y la tendencia de las cosas para construir un mercado all¨ª donde de modo natural no podr¨ªa haber mercado. De ah¨ª la intervenci¨®n ex ante que caracteriza la regulaci¨®n en estos sectores y la exigencia de reguladores espec¨ªficos, bien distintos del organismo encargado de corregir ex post las patolog¨ªas de funcionamiento de los mercados que funcionan desde el principio y por s¨ª mismos como tales mercados.

Habr¨¢, claro, equipos y personal de apoyo. Pero tal apoyo no evita la falta de conocimiento de quien tiene que decidir, y con ello el riesgo de captura.

2. La reducci¨®n de las competencias reguladoras

En los borradores del anteproyecto de ley que circulan, funciones que hasta ahora ven¨ªan ejerciendo los organismos existentes, se atribuyen a la Administraci¨®n ordinaria sometida al principio de jerarqu¨ªa. Con ello, lo que se cuestiona es el principio europeo de regulaci¨®n de todos los sectores afectados: configurar un estatuto de cierta independencia en la regulaci¨®n econ¨®mica. Independencia frente a los regulados, pero tambi¨¦n independencia frente a los poderes p¨²blicos.

Esta ¨²ltima independencia tiene toda su l¨®gica cuando se est¨¢ invitando a los inversores privados a invertir y a jugar en los nuevos sectores liberalizados como si lo hicieran en un mercado normal, pero en el que la naturaleza de la propia actividad exige la necesaria presencia de un regulador, de un ¨¢rbitro. Los jugadores tienen derecho a esperar que ni el ¨¢rbitro dependa de uno de los equipos en contienda, ni dependa de un poder p¨²blico que pueda condicionar sus decisiones sobre el juego en funci¨®n de otros intereses ajenos al juego mismo y sus reglas.

Se configura una cl¨¢usula residual de competencia a favor de los departamentos ministeriales que bien podr¨ªa ser un r¨¦quiem por la regulaci¨®n y su independencia.

El poder p¨²blico puede estar interesado en condicionar las decisiones regulatorias cuando las mismas puedan afectar o de alguna forma incidir en los intereses del poder p¨²blico o, m¨¢s bien, de sus eventuales gestores. Hay decisiones que pueden afectar a tarifas, a la viabilidad o a los resultados de una empresa, nacional o extranjera, al empleo en las mismas, a su localizaci¨®n territorial, etc¨¦tera, en las que los poderes p¨²blicos pueden tener intereses comprensibles ¡ªelectorales, incluso¡ª, pero ajenos a lo que debe ser una correcta regulaci¨®n, cuyo ¨²nico objetivo debe ser que haya competencia y que las cosas funcionen como si se tratase de un mercado perfecto o lo m¨¢s perfecto posible.

Pues bien, algunas previsiones de asunci¨®n por los poderes p¨²blicos de poderes detentados hasta ahora por los organismos de regulaci¨®n, la insistencia en reconducir las competencias del ¨²nico organismo de regulaci¨®n hacia tareas de supervisi¨®n o el cuidado en reducir competencias normativas de las comisiones son una reconquista del terreno que se hab¨ªa entregado a las comisiones independientes. Esa p¨¦rdida de independencia no augura nada bueno para la regulaci¨®n.

La ¨²ltima llamada de atenci¨®n la constituye la proclamaci¨®n en los borradores que circulan de que las competencias que tuvieran las comisiones a extinguir que no se les reconozcan en la nueva norma corresponder¨¢n a los departamentos ministeriales a los que estuvieran adscritas las comisiones. Se configura as¨ª una cl¨¢usula residual de competencia a favor de los departamentos ministeriales que bien podr¨ªa ser un r¨¦quiem por la regulaci¨®n y su independencia.

El an¨¢lisis de la decisi¨®n de refundir no puede ser m¨¢s inquietante. Tambi¨¦n lo es el primer motivo que por primera vez se invoc¨® ampar¨¢ndose en la crisis para explicar la supresi¨®n y fusi¨®n de organismos, puesto que eso nunca puede justificar esa fusi¨®n si compromete la regulaci¨®n de sectores b¨¢sicos para la recuperaci¨®n misma de la econom¨ªa y retrae la necesaria inversi¨®n en los mismos.

En ¨²ltimo t¨¦rmino puede latir la sospecha de si la operaci¨®n no responder¨ªa tambi¨¦n, en alguna medida, al deseo de quitarse de encima a los consejeros heredados de la etapa del Gobierno anterior, aunque cada uno con sus propios or¨ªgenes en funci¨®n de los criterios de nombramiento, que todav¨ªa ten¨ªan por delante a?os de mandato. Todo ello para ejercer un pleno control de los importantes sectores econ¨®micos afectados. Si eso fuera as¨ª, el panorama ser¨ªa todav¨ªa m¨¢s sombr¨ªo en la perspectiva de la salida de la crisis.