Mayor¨ªa absoluta y crisis bancaria

Se han ofrecido m¨²ltiples explicaciones sobre la crisis bancaria en Espa?a, y sin duda la explosi¨®n de la burbuja inmobiliaria es la interpretaci¨®n m¨¢s plausible. No obstante, casi siempre los culpables acaban siendo las fuerzas indomables de los mercados, o bien los pol¨ªticos incapaces de frenar a tiempo la situaci¨®n que se estaba creando. Sin ¨¢nimo de descargar responsabilidades, esta interpretaci¨®n posiblemente sea demasiado simple; es necesario entender mejor el juego institucional de la pol¨ªtica espa?ola, ya que ah¨ª se encuentran ciertas claves esenciales del problema.

Se trat¨® de una burbuja anunciada. Muchos observadores de la realidad econ¨®mica en Espa?a eran conscientes de la existencia de la burbuja ya desde mediados de la d¨¦cada. El dinero abundante y barato proveniente del norte de Europa era una invitaci¨®n al despilfarro. La competencia bancaria para captar clientes e hipotecas, reduciendo intereses y control de riesgos, una locura irresponsable. Las valoraciones de las agencias de rating internacionales antes de 2010, una muestra de su frivolidad. La famosa carta de los inspectores del Banco de Espa?a avisando sobre la creciente dimensi¨®n de la burbuja a finales de 2006, una premonici¨®n impresionante.

A¨²n fue m¨¢s sorprendente que entre 2008 y 2010, con numerosas quiebras de promotoras inmobiliarias, un mercado casi paralizado y un descenso de los precios de la vivienda, todo el mundo en Espa?a practicara la pol¨ªtica del avestruz. Nadie hac¨ªa nada, nadie dec¨ªa nada, nadie se preocupaba de resolver el problema seriamente. Los bancos intentaban mantener las hipotecas de sus clientes, esperando que la bajada de precios no fuera muy fuerte y que no tuvieran que ajustar mucho sus balances. Algunas cajas cayeron, arrastradas por el hundimiento de grandes y medianas promotoras que no ten¨ªan nada en sus activos, una vez el crecimiento de la burbuja especulativa se hubo terminado. Sin embargo, la mayor parte del sistema financiero aguant¨® con peque?os reajustes, frenando el cr¨¦dito y manteniendo sus balances tan equilibrados como fuera posible. El mundo financiero esperaba que la crisis fuera leve y que una nueva recuperaci¨®n econ¨®mica solucionara estos problemas de forma llevadera, especialmente para los propios bancos ¡ªtal vez no tanto para muchos de sus clientes.

Durante el verano de 2011, la situaci¨®n empez¨® a ser insostenible debido a la especulaci¨®n contra el euro, derivada del riesgo de colapso econ¨®mico en Grecia, pero tambi¨¦n de los rumores sobre el mal estado financiero de muchos bancos en Espa?a, con una burbuja inmobiliaria que a¨²n no hab¨ªa sido controlada, lo que sin duda aumentaba el riesgo de una explosi¨®n ca¨®tica. Sea por las tensiones de los mercados financieros internacionales, por la falta de cr¨¦dito en los sectores productivos o por la falta de est¨ªmulos e inversi¨®n p¨²blica, la cuesti¨®n es que desde mediados de 2011 una segunda recesi¨®n emergi¨® con fuerza en Espa?a, creando una espiral destructiva en muchos sectores productivos, as¨ª como la necesidad de abordar sin m¨¢s dilaciones el saneamiento de la banca. As¨ª, el rescate bancario de la Uni¨®n Europea, anunciado en junio de 2012, fue una consecuencia inevitable de esta din¨¢mica, en un contexto en el que el Estado espa?ol se encontraba ya sin margen para asumir el rescate de forma aut¨®noma.

No hay duda de que se produjeron diferencias importantes en la forma como los distintos Gobiernos gestionaron la econom¨ªa durante estos a?os. Sin embargo, posiblemente las opciones de pol¨ªtica tomadas en cada momento tuvieron menos que ver con la personalidad de los distintos l¨ªderes pol¨ªticos ¡ªll¨¢mense Aznar, Zapatero o Rajoy¡ª que con las condiciones institucionales existentes cuando tomaron sus decisiones. Vamos a intentar explicar este argumento con m¨¢s claridad.

Un regulador bancario m¨¢s fuerte y coherente servir¨ªa de contrapeso a nuevas burbujas

A lo largo de las ¨²ltimas d¨¦cadas, las pol¨ªticas regulativas han seguido muy centralizadas en Espa?a, a pesar del desarrollo del Estado auton¨®mico, incluyendo la regulaci¨®n bancaria. Por otra parte, el Estado ha mantenido un modelo administrativo muy jer¨¢rquico, otorgando escasos poderes y responsabilidades a los ¨®rganos reguladores, a pesar de ser formalmente independientes. El Banco de Espa?a, el regulador bancario en nuestro pa¨ªs, no fue una excepci¨®n, y a pesar de las apariencias, tanto durante los a?os de la burbuja como posteriormente, su capacidad de supervisi¨®n y sanci¨®n manten¨ªa una fuerte dependencia del Gobierno.

Con la toma de decisiones muy centralizada, resulta clave la capacidad del Gobierno para imponer sus propuestas. Por ello, si el Gobierno dispone de mayor¨ªa absoluta en el Parlamento, podr¨¢ imponer sus pol¨ªticas r¨¢pidamente y sin cambios. En Espa?a, la secuencia de Gobiernos con mayor¨ªas absolutas en los ¨²ltimos 15 a?os ha sido la peor combinaci¨®n posible. As¨ª, durante el periodo en que Aznar dispuso de mayor¨ªa absoluta se impuso la expansi¨®n de la burbuja como una f¨®rmula de recuperaci¨®n econ¨®mica. M¨¢s tarde, a partir de 2004, cuando la burbuja ya estaba desbocada, Zapatero no dispuso de una mayor¨ªa absoluta que le permitiera tomar decisiones impopulares para frenarla. Por otra parte, el Banco de Espa?a tampoco se ocup¨® de frenar la burbuja. Habr¨ªa podido exigir un comportamiento menos arriesgado a los bancos, pero ello implicaba un enfrentamiento directo con el Gobierno y la propia banca, con los que manten¨ªa una relaci¨®n de colaboraci¨®n y confianza, donde la distribuci¨®n de las responsabilidades pol¨ªticas no quedaba demasiado clara. Adem¨¢s, frenar la burbuja requer¨ªa tambi¨¦n usar otros instrumentos, como la pol¨ªtica fiscal, que no estaban en manos del regulador.

A partir de 2008, cuando era necesario deshinchar la burbuja, la precaria mayor¨ªa de Zapatero hac¨ªa dif¨ªcil tomar medidas adecuadas que permitieran redistribuir los costes de forma ordenada. Las tensiones entre grupos de intereses y las expectativas de que se tratase de una crisis pasajera invitaban a trasladar al futuro la reducci¨®n de la burbuja en caso de que llegara a ser realmente necesario, cosa de la que tambi¨¦n se dudaba. Solo una nueva mayor¨ªa absoluta, en este caso de Rajoy, facilit¨® la toma de decisiones cr¨ªticas para realizar una voladura relativamente controlada de la burbuja durante el a?o 2012.

Concluyendo: sin una mayor¨ªa absoluta de Aznar no se habr¨ªan formado tan f¨¢cilmente las condiciones para una burbuja tan descomunal, y posiblemente si Zapatero hubiera contado con una mayor¨ªa absoluta, habr¨ªa sido m¨¢s f¨¢cil introducir cambios de pol¨ªticas que frenaran la burbuja, o volarla de forma controlada durante su segunda legislatura, interviniendo algunos bancos r¨¢pidamente, como hicieron otros pa¨ªses europeos. Sin una mayor¨ªa absoluta en 2012, tampoco Rajoy habr¨ªa podido afrontar sus reformas financieras con la rapidez necesaria. En resumen: una mayor¨ªa absoluta dispar¨® la burbuja y otra mayor¨ªa absoluta la desinfl¨® finalmente. La secuencia ocurrida en Espa?a fue, sin duda, una de las m¨¢s desafortunadas que se hubieran podido producir. Al margen de sus diferencias ideol¨®gicas, los condicionantes institucionales facilitaron o dificultaron en cada momento las opciones de los Gobiernos.

?C¨®mo se puede hacer frente a este problema? Como los cambios de reglas electorales tienen implicaciones de todo tipo y no est¨¢ clara la mejor direcci¨®n, una alternativa ser¨ªa tomarse en serio la regulaci¨®n financiera en Espa?a, actualmente fragmentada institucionalmente, dispersa en sus responsabilidades y escasamente aut¨®noma desde el punto de vista de toma de decisiones con costes pol¨ªticos y econ¨®micos. No se entiende c¨®mo el Parlamento, en lugar de estar debatiendo la reforma de los reguladores financieros en Espa?a, se entretiene en una innecesaria reforma de los reguladores de servicios y de la competencia. Sin duda, un regulador bancario m¨¢s fuerte y coherente podr¨ªa servir de contrapeso a nuevos episodios de burbujas, especialmente cuando haya Gobiernos de mayor¨ªa absoluta en nuestro pa¨ªs.

Jacint Jordana es profesor de Ciencia Pol¨ªtica de la Universitat Pompeu Fabra y director del Institut Barcelona d¡¯Estudis Internacionals (IBEI).