El hachazo asim¨¦trico

El Gobierno central vive ¨²ltimamente empe?ado en dar una imagen de solvencia y autoridad en relaci¨®n con los efectos de la crisis financiera. Pero, como suele ocurrir cuando los fundamentos fallan, la autoridad y solvencia resultantes son de las de peor calidad que ofrece el mercado: una autoridad sobreactuada que, a la postre, termina creando nuevos e inesperados problemas sin apenas rozar los antiguos.

Un ejemplo palmario de esta manera de proceder es el relativo al ajuste de las finanzas auton¨®micas. La manera en que se ha dise?ado e implementado introduce algunas distorsiones institucionales importantes. Y ello independientemente de su eficacia para lograr el objetivo b¨¢sico de recortar el d¨¦ficit p¨²blico regional, m¨¢s que dudosa, o del modo en que ponen en riesgo el modelo mismo de convivencia, puesto que al recortar decreto en mano y de manera brutal en sanidad y educaci¨®n se socavan de forma ineludible las bases mismas del bienestar y el progreso.

Por encima de estos efectos m¨¢s visibles, las distorsiones sobre las que quiero reflexionar aqu¨ª son aquellas que tocan, por un lado, a los incentivos perversos que se introducen en la gesti¨®n de las cuentas regionales, premiando a quienes han observado una trayectoria m¨¢s desequilibrada; y por otro lado, al modo en que se est¨¢ modificando, por la puerta de atr¨¢s, si se quiere, el sistema de financiaci¨®n auton¨®mico, acerc¨¢ndolo, parad¨®jicamente, al modelo de pacto fiscal defendido tradicionalmente por el nacionalismo catal¨¢n.

Se est¨¢ modificando la? financiaci¨®n auton¨®mica, acerc¨¢ndola a la defendida por el nacionalismo catal¨¢n

Veamos. Como contribuci¨®n al cumplimiento del l¨ªmite de d¨¦ficit p¨²blico del 5,3% para 2012, pactado con Bruselas, el Consejo de Pol¨ªtica Fiscal y Financiera aprob¨® en marzo, con la oposici¨®n andaluza y la abstenci¨®n catalana, una consolidaci¨®n auton¨®mica que establec¨ªa un l¨ªmite del 1,5% del PIB de cada regi¨®n para el desfase presupuestario auton¨®mico. Ya la semana pasada se aprobaron la pr¨¢ctica totalidad de los correspondientes y diferentes planes elaborados por cada Administraci¨®n.

De manera artificial, por razones de lucha pol¨ªtica ajenas a sus propios n¨²meros p¨²blicos, bastante m¨¢s s¨®lidos que los de otras comunidades aut¨®nomas, Andaluc¨ªa ha estado hasta el ¨²ltimo momento en el ojo del hurac¨¢n de la negociaci¨®n de este plan de reequilibrio de las cuentas regionales. Desde la misma campa?a electoral se vocearon dudas al m¨¢s alto nivel sobre la fiabilidad de sus datos y se ha mantenido una difusa amenaza de intervenci¨®n, caso de no avenirse a los planes de Hacienda. Luego hemos descubierto que Madrid, Castilla y Le¨®n y Valencia s¨ª que hab¨ªan comunicado unas cifras sustancialmente inferiores a las definitivas, sin que sus cuentas fueran nunca cuestionadas por el Gobierno con la misma furia.

Luego nos hemos encontrado que, m¨¢s all¨¢ de una caza de brujas, los n¨²meros del recorte ha reafirmado el doble rasero: de los 18.349 millones de recorte auton¨®mico, Andaluc¨ªa asume m¨¢s de un 20%, y se sit¨²a justo detr¨¢s de Catalu?a, con un 23%. Y, sin embargo, como queda dicho, sus cifras no eran ni mucho menos las peores. De hecho, su d¨¦ficit para 2011 era de 3,24%, que una vez llevada a cabo la mencionada "actualizaci¨®n" de comunidades como Madrid, coincide con la media nacional, lejos de datos como el de Valencia (4,52%), Murcia (4,39%) y no digamos Castilla-La Mancha (7,35%).

Aun m¨¢s significativos son los datos comparados de deuda p¨²blica, una magnitud que se puede interpretar como la contrapartida de d¨¦ficits acumulados. En realidad, pese al ruido, nos encontramos con que en Andaluc¨ªa ha primado la contenci¨®n del presupuesto p¨²blico. Basta observar c¨®mo, durante la ¨²ltima fase expansiva 1995-2007 de la econom¨ªa espa?ola, y a pesar de que las diferentes CC AA registraron unos datos de crecimiento bastante similar, la evoluci¨®n de su endeudamiento fue muy dispar: algunas regiones, de hecho, aumentaron sus d¨¦ficits y acumularon deuda sobre deuda, mientras que otras han aprovechado para recortarlo. Todo ese comportamiento sostenido tiene su reflejo en las cifras comparadas de deuda a d¨ªa de hoy: Catalu?a y Valencia presentan niveles del 20% de su PIB, mientras que Andaluc¨ªa se queda en el 9,8%, notablemente inferior a la media del 13%. De hecho, si tomamos los datos per c¨¢pita, la deuda andaluza es bastante inferior a la de Madrid, 1.784 euros frente a 2.639 euros por habitante.

Las regiones m¨¢s endeudadas est¨¢n traspasando potencialmente parte de su carga fiscal al resto

Con todo, y a pesar de estas notorias diferencias en la salud de las finanzas regionales, el plan de recorte del Gobierno central ha forzado un crudo igualamiento a la hora de aplicar la poda, lo cual introduce una serie de desincentivos. En primer lugar, por lo que respecta a la eficiencia. Las regiones que, como Andaluc¨ªa, no han desmontado y hasta se esfuerzan por reforzar su sistema tributario, se enfrentan a d¨¦ficits de componente masivamente coyuntural. Tienen buenas razones para esperar una recuperaci¨®n de su salud financiera a medida que mejore la actividad. No es este el caso de otras regiones donde el endeudamiento ha crecido de forma sostenida incluso durante la fase expansiva. Por tanto, quienes han apostado por la prudencia fiscal deber¨ªan poder emplear ahora ese margen financiero, puesto que lo han estado cultivando, de cara a articular o mantener medidas antic¨ªclicas que ayuden a la recuperaci¨®n.

En segundo lugar, resulta una injusticia demasiado visible dar el mismo tratamiento tanto a quienes han tenido un comportamiento responsable como a los que han disparado sus desequilibrios. Se env¨ªa el mensaje de que esa responsabilidad o austeridad fiscal es un acto puramente gratuito, cuando no perjudicial. El ahorro de recursos presente no ve reconocida como recompensa una mayor capacidad de acceder a recursos futuros, con lo cual se eliminan incentivos para la disciplina fiscal en el futuro.

A consecuencia de lo anterior, se plantea una situaci¨®n de riesgo moral, derivado de la confianza de los Gobiernos auton¨®micos m¨¢s endeudados en que siempre podr¨¢n contar con el rescate financiero de una Administraci¨®n central que las trata en bloque, sin premios ni castigos en funci¨®n del comportamiento exhibido. Como ese horizonte de rescate financiero no puede descartarse por la propia estructura del Estado espa?ol, tenemos que las regiones m¨¢s endeudadas est¨¢n trasladando potencialmente parte de su carga fiscal hacia el resto, cargando sus desequilibrios sobre las espaldas de las generaciones futuras de otras comunidades aut¨®nomas.

Desde el inicio del Estado auton¨®mico, los diferentes modelos de financiaci¨®n de las CC AA de r¨¦gimen com¨²n se plantearon teniendo en mente la existencia de una situaci¨®n de partida caracterizada por desigual reparto de la renta y riqueza per c¨¢pita entre regiones. Como el objetivo buscado era evitar profundizar estas desigualdades territoriales, el criterio fundamental empleado para asignar la financiaci¨®n a cada regi¨®n ha sido el de las necesidades de financiaci¨®n. Es decir, dado que las comunidades aut¨®nomas son responsables de proveer sanidad, educaci¨®n y servicios sociales, por citar las partidas m¨¢s onerosas, se calcularon sus necesidades de gasto en funci¨®n de criterios objetivos ligados a dichas ¨¢reas, como poblaci¨®n total, poblaci¨®n mayor de 65 a?os, poblaci¨®n escolar, superficie, etc.

Y as¨ª hemos venido funcionando hasta hoy con un alto grado de consenso. Si tenemos en cuenta ahora que el recurso al d¨¦ficit es una v¨ªa de financiaci¨®n m¨¢s, tenemos que el plan de ajuste auton¨®mico trastoca la anterior filosof¨ªa y nos coloca en un escenario donde, de hecho, la capacidad de financiaci¨®n termina fij¨¢ndose en funci¨®n del PIB regional y no de la poblaci¨®n. Esto es, si lo coherente era establecer los ingresos de las comunidades en estrecha dependencia de la poblaci¨®n, del mismo modo debiera resultar obvio que el techo de gasto de las CC AA debe asociarse m¨¢s a la poblaci¨®n y menos al PIB.

El techo de gastos de las autonom¨ªas debe asociarse m¨¢s a la poblaci¨®n y menos al PIB

Si hacemos lo contrario, tenemos que las regiones m¨¢s ricas se encuentran con un mayor margen de maniobra a costa del resto, mientras la variable poblaci¨®n pasa a ser irrelevante a la hora de calcular el gasto. Francamente, esto parece recoger buena parte de las reivindicaciones de fondo del pacto fiscal promovido por el nacionalismo catal¨¢n. El resultado inevitable ser¨¢, y esto siempre lo hemos sabido, una sanidad y una educaci¨®n distintas para regiones pobres y ricas, incumpliendo cualquier principio de cohesi¨®n y de equidad.

En definitiva, no creo que el Gobierno hubiera debido meterse en fijar a su propio criterio los niveles de equilibrio presupuestario regional. Por supuesto, mucho menos hubiera debido hacerlo adornando el proceso con amenazas veladas y chascarrillos, y escabull¨¦ndose de su responsabilidad propia. Supone secuestrar la capacidad normativa auton¨®mica y zarandear la esencia de un elemento clave del dise?o institucional espa?ol. Ahora bien, ya que se pone, debiera intentar provocar los menores destrozos posibles en la prestaci¨®n de los servicios p¨²blicos fundamentales. Para empezar, no deber¨ªa meter a todas las autonom¨ªas en el mismo saco, ignorando que tanto sus niveles de d¨¦ficit y endeudamiento, como sus trayectorias fiscales son muy diversas, y hasta divergentes. Como tampoco deber¨ªa, por supuesto, decidir unilateralmente si aplica o no aplica los diversos preceptos de los estatutos de autonom¨ªa.

Jos¨¦ S¨¢nchez Maldonado es catedr¨¢tico de Hacienda P¨²blica (Universidad de M¨¢laga)