?Unasur pierde el norte?

En Am¨¦rica Latina y otras latitudes los conceptos de integraci¨®n, cooperaci¨®n y concertaci¨®n suelen usarse de manera intercambiable, a pesar de que no significan lo mismo. El efecto contraproducente de la imprecisi¨®n terminol¨®gica no es solo intelectual; tambi¨¦n es pol¨ªtico. La integraci¨®n es un proceso intenso y profundo que nace y se consolida en su dimensi¨®n econ¨®mica, pero se expande mediante una vinculaci¨®n amplia en diversos ¨¢mbitos de las relaciones entre naciones. La cooperaci¨®n supone que las partes adaptan sus comportamientos a las preferencias de otros, en el marco de una interacci¨®n con principios que la sustentan y metas que la impulsan. La concertaci¨®n es un mecanismo a trav¨¦s del cual los Gobiernos act¨²an conjuntamente en el terreno estatal, por lo general en el nivel diplom¨¢tico y con fines preferentemente pol¨ªticos, frente a otros actores individuales o colectivos. En ese contexto, el Mercosur del Cono Sur, la Can en los Andes, el Caricom caribe?o y el Sica centroamericano han sido intentos de integraci¨®n. La Organizaci¨®n del Tratado de Cooperaci¨®n Amaz¨®nica y la participaci¨®n de 12 pa¨ªses latinoamericanos en la Misi¨®n de Naciones Unidas para Hait¨ª constituyen casos de experiencia cooperativa. La Uni¨®n de Naciones Suramericanas, Unasur, es el prototipo de la concertaci¨®n.

Su creaci¨®n, en 2008, signific¨® un hito trascendental en Sudam¨¦rica. Su desempe?o fue asertivo en la crisis pol¨ªtica de Bolivia en 2008, al impugnar el golpe de Estado de 2009 en Honduras, para desactivar la alta tensi¨®n diplom¨¢tica entre Venezuela y Colombia en 2010, o en su reacci¨®n solidaria contra el intento golpista de ese a?o en Ecuador. Tambi¨¦n en la suspensi¨®n temporal de Paraguay despu¨¦s del derrocamiento del presidente Fernando Lugo en 2012 y a ra¨ªz del incidente en torno al avi¨®n oficial del presidente de Bolivia, Evo Morales, en 2013. Fue asimismo relevante la decisi¨®n de constituir consejos sectoriales de acuerdo con la agenda prioritaria del ¨¢rea: por ejemplo, fueron muy promisorios el establecimiento del Consejo de Defensa Suramericano (CDS) en 2009 y la aprobaci¨®n del Centro de Estudios Estrat¨¦gicos de la Defensa del CDS. Esto se concret¨® despu¨¦s de que en 2008 Estados Unidos reactivara la IV Flota en el ¨¢rea; flota que hab¨ªa sido disuelta en 1950 e implicaba un avance in¨¦dito en un asunto sensible para la regi¨®n. Paralelamente, el nombramiento del expresidente N¨¦stor Kirchner como secretario general de Unasur, en mayo de 2010, le otorg¨® m¨¢s visibilidad y proyecci¨®n a la concertaci¨®n regional.

Sin embargo, en los ¨²ltimos a?os Unasur parece estar perdiendo su norte. Primero, preservando una tradici¨®n latinoamericana, este nuevo foro mostr¨® una alta formalizaci¨®n y una baja institucionalidad. Segundo, se produjo una inflaci¨®n de consejos sectoriales ¡ªhoy existen 12¡ª sin que esto haya implicado una mejor coordinaci¨®n tem¨¢tica y un mayor consenso interestatal en cada materia. Tercero, si bien Brasil fue el fact¨®tum de Unasur, la relevancia que le asign¨® ha declinado con el cambio presidencial de Lula a Dilma Rousseff. Cuarto, ha ido surgiendo un problema de liderazgo. Con la muerte de Kirchner, sigui¨® un corto periodo de 2011-2012 a cargo de la exministra colombiana Mar¨ªa Emma Mej¨ªa y otro de 2012- 2013 a cargo del exministro venezolano Al¨ª Rodr¨ªguez. Unasur est¨¢ hoy, a los fines pr¨¢cticos, ac¨¦falo y sin un acuerdo de sucesi¨®n al respecto.

Ambigua en sus planteamientos, la organizaci¨®n se encuentra ac¨¦fala

Quinto, Unasur ha sido ambiguo en sus pronunciamientos sobre temas internacionales. Se manifest¨®, por ejemplo, sobre los ejercicios militares de Gran Breta?a en las islas Malvinas (2009), sobre la directiva de la Uni¨®n Europea para sancionar a empleadores de inmigrantes irregulares (2009), sobre el terremoto en Jap¨®n (2011), sobre el tif¨®n en Filipinas (2013) y sobre la delicada situaci¨®n en la pen¨ªnsula coreana (2013). Sin embargo, no se pronunci¨® sobre el uso de la fuerza en Libia, ni sobre el golpe de Estado en Egipto, la tragedia en Siria, el esc¨¢ndalo de espionaje telef¨®nico en Estados Unidos o los ¨²ltimos eventos en Crimea y Ucrania, entre otros silencios.

Sexto, Unasur ha evidenciado inconsistencia en algunos temas de defensa. Por ejemplo, en 2009 cuestion¨® severamente el acuerdo entre Colombia y Estados Unidos mediante el cual la presidencia de ?lvaro Uribe permit¨ªa el uso de siete bases colombianas por parte de Estados Unidos; acuerdo que en 2010 la Corte Constitucional de Colombia declar¨® sin efecto hasta no ser aprobado por el Legislativo. Sin embargo, no emiti¨® opini¨®n sobre dos hechos en el terreno de la defensa. Aunque de otra naturaleza, en 2010 Brasil y Estados Unidos firmaron un acuerdo de cooperaci¨®n militar, reemplazando el que, en 1977, hab¨ªa sido denunciado por Brasilia. M¨¢s recientemente, Rusia anunci¨® su intenci¨®n de obtener bases militares en una serie de pa¨ªses, entre ellos en Venezuela. Afortunadamente, el canciller El¨ªas Jaua asever¨® que la Constituci¨®n no permite ¡°el establecimiento de ninguna base extranjera¡± en ese pa¨ªs. Sin embargo, no aclar¨® si el di¨¢logo con Rusia permitir¨¢ que puertos y aeropuertos venezolanos sean usados como puntos de reabastecimiento o para operaciones en la vecindad.

En este contexto resurgieron los buenos oficios de Unasur en la actual crisis en Venezuela. Cabe destacar que aun antes de esta coyuntura, Venezuela hab¨ªa sido uno de los pa¨ªses m¨¢s beneficiados por el despliegue diplom¨¢tico de Unasur. En 2009 apoy¨® el refer¨¦ndum aprobatorio de la enmienda de la Constituci¨®n que estableci¨® la reelecci¨®n continua. En 2010 pudo resolver la tensa escaramuza entre Caracas y Bogot¨¢. Y en 2013 reconoci¨® r¨¢pidamente el triunfo electoral de Nicol¨¢s Maduro en momentos en que el candidato opositor Henrique Capriles y el Gobierno del presidente Barack Obama cuestionaban la legitimidad de los resultados.

Ser¨¢ crucial involucrar a EE UU y Cuba en una soluci¨®n a largo plazo para Venezuela

La situaci¨®n cr¨ªtica venezolana en 2014 ha adquirido otros contornos con muertes, heridos, detenidos, disturbios y movilizaciones cotidianas que, de no zanjarse, bien pueden derivar en una confrontaci¨®n civil extendida o en intentonas golpistas de impredecibles consecuencias. La par¨¢lisis de la OEA y el bajo perfil de la Celac ante la crisis en Venezuela han abierto a Unasur una posibilidad de acci¨®n mayor. Sin duda los venezolanos ser¨¢n los ¨²nicos que podr¨¢n resolver sus profundas dificultades. Sin embargo, ser¨¢ clave analizar el papel constructivo de Unasur en este caso. Ha logrado que Gobierno y oposici¨®n inicien un di¨¢logo incipiente. Pero la envergadura de la crisis venezolana exige algo m¨¢s. Se requiere trascender el ¨¢mbito sudamericano: ser¨¢ crucial involucrar a Estados Unidos y Cuba en una soluci¨®n a largo plazo.

Este es el desaf¨ªo de Unasur. A pesar de que en los ¨²ltimos tiempos parece err¨¢tica, sin liderazgo y sin un mapa estrat¨¦gico de ruta, Unasur puede tener en Venezuela la oportunidad de probar si puede recuperar su norte.

Juan Gabriel Tokatlian es director del Departamento de Ciencia Pol¨ªtica y Estudios Internacionales de la Universidad di Tella (Buenos Aires, Argentina).