?Qu¨¦ dicen las cuentas territorializadas?

Llevo seis meses librando una batalla complicada. Periodista al que pillo por banda, periodista al que intento convencer de que el d¨ªa que se publiquen las benditas Cuentas Territorializadas (CT) la noticia no deber¨ªan ser los muchos miles de millones a los que ascienden los d¨¦ficits fiscales de Madrid y Catalu?a, sino los pocos motivos justificados de queja que hay detr¨¢s de tantos ceros. Si de lo que se trata es de ¨¦pater al personal, el titular correcto no ser¨ªa Espa?a nos roba a los catalanes y madrile?os, sino Los gobiernos regionales de Madrid y Catalu?a tienen m¨¢s cuento que Calleja. Si podemos ser un poco m¨¢s did¨¢cticos, bastar¨ªa con Las cuentas territorializadas revelan problemas de equidad territorial de una magnitud manejable.

Puesto que no estoy muy seguro del ¨¦xito de mis esfuerzos, d¨¦jenme que haga un ¨²ltimo intento de convencerles de que los saldos fiscales regionales no son para nada un buen indicador de la existencia de sangrantes injusticias en el reparto de los recursos p¨²blicos ¡ªy menos a¨²n una raz¨®n convincente para liarnos a tortas, como quisieran algunos de nuestros bien amados l¨ªderes regionales.

El saldo fiscal de un territorio con la Administraci¨®n Central (AC) es la diferencia entre lo que sus residentes reciben de esa Administraci¨®n y los impuestos que soportan para financiarla. Esta cifra generalmente se ajusta de una forma que neutraliza los efectos del saldo presupuestario de la AC y hace que los saldos fiscales de las distintas regiones sumen a cero, lo que nos da una idea m¨¢s clara de la direcci¨®n y magnitud de los flujos redistributivos.

El problema con los saldos fiscales, neutralizados o no, es que son el resultado de sumar y restar un mont¨®n de cosas muy distintas. En el c¨¢lculo entran, revueltos y en tropel, todos los impuestos, tasas y otros ingresos estatales, el gasto en bienes p¨²blicos puros como la defensa o las relaciones exteriores, las pensiones y prestaciones por desempleo, las subvenciones a empresas y sectores, la inversi¨®n en infraestructuras y la financiaci¨®n de las Administraciones territoriales, que luego pagan servicios como la sanidad y la educaci¨®n. Algunas de estas partidas, y en especial las dos ¨²ltimas, s¨ª que responden a una l¨®gica territorial, pero el resto no: algunas cosas son servicios que nos benefician a todos por igual con independencia de d¨®nde se localicen las instalaciones pertinentes (por ejemplo, las embajadas o las bases navales) y otras se reparten de acuerdo con criterios individuales o sectoriales y no territoriales. As¨ª por ejemplo, las ayudas a la agricultura est¨¢n ligadas a la producci¨®n de ciertas cosechas, mientras que las pensiones o los impuestos se reparten en funci¨®n de las circunstancias econ¨®micas de los ciudadanos, sin que ni en un caso ni en el otro sea relevante el lugar de residencia de los implicados.

Las balanzas fiscales no son un buen indicador de injusticias en el reparto de los recursos p¨²blicos

?Est¨¢ o no bien repartida la tarta p¨²blica? Parece bastante claro que los saldos fiscales regionales no son un buen instrumento para responder a esta pregunta porque, en realidad, no hay una tarta sino muchas, y cada una de ellas ha de repartirse con criterios diferentes. Una forma m¨¢s satisfactoria de abordar el problema consiste en clasificar los gastos e ingresos p¨²blicos en partidas de naturaleza similar (impuestos, prestaciones sociales, financiaci¨®n regional, inversi¨®n en infraestructuras, servicios generales, etc¨¦tera) y analizar cada una por separado. En muchos casos resulta obvio que el problema no tiene nada que ver con el territorio. Hay mucho que hablar sobre si los impuestos deber¨ªan ser m¨¢s o menos altos o m¨¢s o menos progresivos y las pensiones m¨¢s o menos generosas o m¨¢s o menos contributivas, pero ser¨ªa un disparate dise?ar el sistema impositivo y de protecci¨®n social pensando en sus efectos sobre los territorios, en vez de sobre los individuos. Mientras se aplique un criterio uniforme en todo el pa¨ªs, de forma que dos ciudadanos en las mismas circunstancias econ¨®micas y familiares paguen o reciban lo mismo con independencia de la regi¨®n en la que residen, el sistema podr¨¢ ser bueno o malo, pero no genera un problema de inequidad territorial.

As¨ª pues, los saldos fiscales agregados no nos sirven para hablar de equidad porque incluyen muchas partidas en cuyo reparto el criterio territorial no es relevante. Si una regi¨®n presenta un d¨¦ficit abultado solo porque su elevado nivel de renta hace que sus residentes paguen muchos impuestos, es dif¨ªcil argumentar que existe maltrato fiscal. De la misma forma, si una regi¨®n envejecida presenta un saldo positivo solo como resultado de unos elevados ingresos por pensiones, es complicado hablar de privilegios. Lo que ambos ejemplos sugieren es que si lo que nos preocupa es la equidad territorial, deber¨ªamos concentrarnos en aquellas partidas que responden a una l¨®gica territorial y excluir del an¨¢lisis a aquellas otras que responden a otros criterios. Si insistimos en trabajar con saldos fiscales, necesitamos un concepto de saldo fiscal que se pueda descomponer aditivamente de una forma que nos permita calcular la contribuci¨®n de cada grupo de programas al saldo total y quedarnos con aquella parte del mismo que pudiera resultar problem¨¢tica desde la ¨®ptica que nos interesa.

Esto es lo que se intenta hacer en las cuentas territorializadas que ayer public¨® el Ministerio de Hacienda: agrupar las partidas de gasto e ingreso en categor¨ªas de acuerdo con la l¨®gica que las motiva; analizar la distribuci¨®n territorial de cada una de ellas; y cuantificar sus respectivas contribuciones a los saldos fiscales regionales. Esto ¨²ltimo se logra explotando la equivalencia que existe entre saldos neutralizados y saldos relativos. Bajo ciertos supuestos, una regi¨®n tendr¨¢ un saldo neutralizado positivo si y solo si est¨¢ mejor tratada que la media, en el sentido de que paga menos impuestos y/o recibe un mayor gasto por habitante. Puesto que este segundo criterio se puede aplicar programa a programa para calcular el saldo relativo generado por cada uno de ellos, y dado que tales saldos parciales suman al agregado, resulta sencillo descomponer los saldos fiscales regionales para ver de d¨®nde provienen estos con el grado de detalle que se quiera.

Esto es importante porque, en ¨²ltima instancia, nos permite descomponer los saldos fiscales regionales en dos partes: una que no deber¨ªa preocuparnos porque no es m¨¢s que el resultado de aplicar reglas de tributaci¨®n y de reparto uniformes a poblaciones con distintas caracter¨ªsticas demogr¨¢ficas y econ¨®micas; y otra que s¨ª deber¨ªa hacerlo por cuanto podr¨ªa reflejar diferencias de trato entre individuos similares, que atentar¨ªan tanto contra nociones b¨¢sicas de equidad horizontal como contra el principio constitucional de igualdad.

Hablar¨ªamos, como mucho, de reasignar de forma m¨¢s razonable en torno al 1,1% del PIB

La buena noticia de las cuentas territorializadas es que el componente potencialmente preocupante de los saldos fiscales regionales es de un tama?o manejable. Aproximadamente dos tercios de tales saldos se deben simplemente a que en los territorios m¨¢s ricos se pagan m¨¢s impuestos por habitante que en los pobres. El tercio restante proviene de la distribuci¨®n del gasto p¨²blico y aqu¨ª s¨ª que hemos encontrado indicios de cosas preocupantes, aunque de una magnitud modesta.

Los problemas se concentran en lo que se denomina en las CT el gasto territorializable, esto es, en aquellos programas presupuestarios que financian servicios o prestaciones a los que los ciudadanos tienen acceso en funci¨®n de su lugar de residencia. Dentro de este apartado, hemos constatado que existen diferencias notables entre unas regiones y otras en materia de financiaci¨®n regional y que se dedica un volumen importante de recursos a diversos programas de ayudas regionales (entre los que habr¨ªa que incluir las rebajas tributarias de las que disfrutan ciertos territorios) cuya efectividad convendr¨ªa valorar.

El volumen agregado de los saldos fiscales generados por las partidas cuya distribuci¨®n es potencialmente cuestionable desde el punto de vista de la equidad se sit¨²a en torno a los 11.400 millones de euros, de lo que m¨¢s de la mitad proviene del desigual reparto de la financiaci¨®n auton¨®mica. Puesto que estamos hablando, como m¨¢ximo, de reasignar de una forma m¨¢s razonable el equivalente de un 1,1% del PIB nacional, la tarea no deber¨ªa ser imposible. Pero convendr¨ªa ponerse a ello, cuanto antes mejor.

?ngel de la Fuente (FEDEA y CSIC) es uno de los autores del nuevo Sistema de Cuentas P¨²blicas Territorializadas, publicado ayer por el Ministerio de Hacienda. Para un an¨¢lisis m¨¢s detallado, v¨¦ase: http://documentos.fedea.net/pubs/ eee/eee2014-03.pdf