La pesadilla de la financiaci¨®n auton¨®mica

El debate sobre la financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas (CC AA) ha llegado a un punto de confusi¨®n m¨¢ximo. Se reclama insistentemente del Estado aportaciones superiores a las que ahora se reciben. Se alegan datos y juicios comparativos que ponen de manifiesto la desigualdad de tratamiento, abriendo una cr¨ªtica cruzada entre comunidades dif¨ªcil de juzgar por los ciudadanos. Dificultad derivada de la falta de un planteamiento y una informaci¨®n globales que permitan la formaci¨®n de opini¨®n p¨²blica sobre una materia compleja y susceptible, por el contrario, de enfoques parciales y, en algunos casos, interesados.

La financiaci¨®n tiene que apoyarse, l¨®gicamente, en un sistema tributario b¨¢sico. Este sistema est¨¢ hoy integrado por los impuestos compartidos (IRPF, IVA e II EE): el 50%, en los dos primeros, y el 58%, en el bloque tercero (II EE), corresponde a las comunidades. Siempre de las cantidades recaudadas en su territorio.

Adem¨¢s, las CC AA disponen de los impuestos cedidos (patrimonio, sucesiones, transmisiones, juego, electricidad y medios de transporte), en los que la cesi¨®n es del 100% de la recaudaci¨®n, acompa?ada, adem¨¢s, de una importante capacidad normativa en la regulaci¨®n de los impuestos.

El conjunto impositivo formado por los impuestos compartidos y los impuestos cedidos realiza una funci¨®n b¨¢sica: la territorializaci¨®n de la imposici¨®n. Hoy, una de las principales cr¨ªticas que se hacen es que no hay correspondencia entre la riqueza de una comunidad (renta y consumo) y los impuestos que se le atribuyen. Es una objeci¨®n que no se corresponde con la realidad. Los porcentajes antes citados prueban que hay una correlaci¨®n muy importante entre riqueza de un territorio y recaudaci¨®n impositiva que corresponde a la comunidad. En otras palabras, la dial¨¦ctica ¡°es m¨¢s lo que se aporta que lo que se recibe¡± pierde sentido, porque la aportaci¨®n es la que corresponde a las bases tributarias (rentas, consumo y patrimonio) de cada territorio.

Las comunidades disponen de los impuestos? (patrimonio, sucesiones, transmisiones, juego, electricidad y medios de transporte), en los que la cesi¨®n es del 100% de la recaudaci¨®n

La financiaci¨®n de las CC AA suma tambi¨¦n las aportaciones del Fondo de Garant¨ªa de Servicios P¨²blicos Fundamentales, que constituye una exigencia del art¨ªculo 158 de la Constituci¨®n. Adem¨¢s, determinadas comunidades reciben ayuda de los Fondos de Convergencia Auton¨®mica (Competitividad y Cooperaci¨®n), creaci¨®n de la Ley 22/2009, a los que nos referiremos en su momento.

El Fondo de Garant¨ªa contribuye a financiar sanidad, educaci¨®n y servicios sociales esenciales de competencia auton¨®mica. Su dotaci¨®n econ¨®mica es importante y a cargo del Estado. Es, por tanto, un mecanismo de nivelaci¨®n vertical, lo que excluye la ayuda entre comunidades, que existe en alg¨²n ordenamiento comparado y que en Espa?a es de establecimiento imposible.

Este fondo tiene siete criterios de distribuci¨®n (poblaci¨®n, superficie, dispersi¨®n territorial, insularidad, poblaci¨®n protegida equivalente, poblaci¨®n mayor de 65 a?os y poblaci¨®n entre cero y 16 a?os). Esta desagregaci¨®n pormenorizada hace que la distribuci¨®n sea compleja, lo que aleja el fondo de la opini¨®n p¨²blica y adem¨¢s provoca, en ocasiones, que las comunidades propongan otros criterios que probablemente son m¨¢s beneficiosos para los proponentes, lo que contribuye a aumentar la complejidad actual.

Este fondo, en mi opini¨®n, debe de ser reformado en una l¨ªnea de mayor simplificaci¨®n, de manera que pueda ser conocida su dotaci¨®n global y su distribuci¨®n por comunidades. El criterio de distribuci¨®n debe de ser la poblaci¨®n con una correcci¨®n limitada por la dispersi¨®n territorial. El resultado debe ponderarse teniendo en cuenta la renta per capita de cada comunidad. No hay que olvidar que el fondo al que nos referimos es de garant¨ªa de m¨ªnimos para la prestaci¨®n de servicios p¨²blicos fundamentales, lo que obliga a una aportaci¨®n proporcionalmente mayor a las CC AA con menor capacidad normativa.

El hecho de que el Fondo de Garant¨ªa sea un mecanismo de nivelaci¨®n vertical vendr¨ªa tambi¨¦n a resituar la responsabilidad del Estado y de las Administraciones auton¨®micas en la prestaci¨®n de los servicios sociales a que nos referimos. Finalmente, en un pa¨ªs como Espa?a, necesitado de fortalecer las pol¨ªticas sociales, el Fondo de Garant¨ªa deber¨ªa ser el cauce presupuestario que canalizase las mayores aportaciones del Estado a las comunidades. En otras palabras, el aumento de financiaci¨®n, cuando proceda, debe hacerse solo a trav¨¦s del fondo y para sus pol¨ªticas sociales.

Existe una asignaci¨®n para prestar? servicios? fundamentales como la sanidad y la educaci¨®n

En esta l¨ªnea de simplificaci¨®n que proponemos deber¨ªan suprimirse otros fondos que estableci¨® la Ley 22/2009. Me refiero, en primer lugar, al Fondo de Competitividad. No es una funci¨®n del Estado en una ley financiera mejorar estas condiciones de las CC AA que deben ser afrontadas por ellas mismas y no por la Administraci¨®n estatal a trav¨¦s de procedimientos complejos. En definitiva, la competitividad a la que dice atender este fondo es el resultado de una mayor eficiencia administrativa, y la b¨²squeda de ¨¦sta corresponde a los poderes auton¨®micos en su circunscripci¨®n. Su importe debe integrarse en el Fondo de Garant¨ªa que hemos visto anteriormente.

La misma afirmaci¨®n es v¨¢lida para el Fondo de Cooperaci¨®n, cuya finalidad puede alcanzarse por las comunidades a trav¨¦s de la actividad ordinaria de sus ¨®rganos propios. Estos dos fondos, que se denominan en la Ley de 2009 ¡°fondos de convergencia¡±, no tienen un respaldo constitucional.

La misma supresi¨®n deber¨ªa alcanzar el Fondo de Suficiencia Global, regulado tambi¨¦n en la misma ley de 2009. Su nombre indica claramente su funci¨®n, que debe dejar de ser necesaria. Si las comunidades tienen un sistema tributario suficiente como el que presentan actualmente y un Fondo de Garant¨ªa que va a coadyuvar a lo que constituye su principal carga (educaci¨®n, sanidad y servicios sociales fundamentales), la suficiencia no es algo que deba garantizarse de antemano y que podr¨ªa entenderse como t¨ªtulo de legitimaci¨®n para reclamaciones del Estado.

Despu¨¦s de 30 a?os de Constituci¨®n resulta sorprendente que hayamos llegado a una situaci¨®n de desconcierto en la financiaci¨®n auton¨®mica y de insatisfacci¨®n general como la actual. Y tambi¨¦n de enfrentamiento de todos contra todos: del Estado con las comunidades, de ¨¦stas con los poderes centrales, y de las comunidades entre s¨ª. Es cierto que toda financiaci¨®n p¨²blica, y m¨¢s a¨²n en Estados descentralizados, requiere procesos de ajuste y de redistribuci¨®n tributaria y financiera. En Espa?a se han producido en las dos ¨²ltimas d¨¦cadas. Pero es necesario llegar a una fase de estabilidad donde el protagonismo corresponda a la gesti¨®n y al cumplimiento de las previsiones presupuestarias.

El art¨ªculo 158 de la Ley Fundamental establece una asignaci¨®n presupuestaria a las comunidades aut¨®nomas que garantice un nivel m¨ªnimo en la prestaci¨®n de servicios p¨²blicos fundamentales en todo el territorio espa?ol. Es el Fondo de Garant¨ªa que hemos visto anteriormente con detalle. Aunque nada dice la Constituci¨®n, se entiende que estos servicios son sanidad, educaci¨®n y servicios que puedan considerarse esenciales para las personas teniendo en cuenta su capacidad econ¨®mica para contribuir a su propia financiaci¨®n. Tambi¨¦n aqu¨ª la Constituci¨®n abre una amplitud notable, ya que se refiere solo a la ¡°garant¨ªa de un nivel m¨ªnimo¡± en la prestaci¨®n de servicios. El hecho de que este fondo sea un mecanismo de nivelaci¨®n vertical obliga a que los criterios para su dotaci¨®n por el Estado y su distribuci¨®n entre las Administraciones territoriales sean sencillos, transparentes y, por supuesto, que tengan la m¨¢xima publicidad. Igualmente, el mecanismo de correcci¨®n del criterio de distribuci¨®n utilizado.

Rafael Calvo Ortega es catedr¨¢tico de Derecho Financiero y Tributario, y acad¨¦mico de Jurisprudencia y Legislaci¨®n.