Defensa del federalismo cooperativo

El 17 de enero est¨¢ convocada la sexta conferencia de presidentes de Gobiernos auton¨®micos desde su creaci¨®n por el presidente Rodr¨ªguez Zapatero en 2004. Su reglamento de funcionamiento (2009) establece con claridad que deber¨¢ reunirse como m¨ªnimo una vez al a?o (art¨ªculo 4), lo cual, obviamente, ha sido incumplido. El dubitativo y t¨ªmido devenir de la Conferencia es una anomal¨ªa, otra m¨¢s, de nuestro modelo territorial en comparaci¨®n con el resto de pa¨ªses tan intensamente descentralizados como el espa?ol (por ejemplo, Austria, Suiza o Alemania). Una primera cuesti¨®n interesante es preguntarse por qu¨¦ esto es as¨ª, a la que debe seguir la de por qu¨¦ esto no deber¨ªa ser as¨ª.

?Por qu¨¦ tenemos una Conferencia tan d¨¦bil? Una respuesta sencilla es que en la legislatura anterior reg¨ªa una confortable mayor¨ªa absoluta en el ¨¢mbito estatal, del mismo color pol¨ªtico, adem¨¢s, en 12 comunidades aut¨®nomas sobre 17. Evidentemente, no exist¨ªa la misma urgencia de di¨¢logo pol¨ªtico y de b¨²squeda de acuerdos que en la actual. Pero mucho me temo que hay obst¨¢culos m¨¢s rocosos todav¨ªa. De tres tipos. Por un lado, la propia configuraci¨®n de nuestro Estado auton¨®mico: 17 comunidades son demasiadas para un Estado de nuestras dimensiones. Yo creo que idealmente no deber¨ªa haber m¨¢s de 12. Adem¨¢s, se trata de 17 comunidades muy desiguales en tama?o y poblaci¨®n. Una asimetr¨ªa tan desproporcionada, aunque no los impida, no favorece precisamente los mecanismos de cooperaci¨®n.

El segundo que quiero mencionar es la comprensible renuencia del Gobierno central a que se limite su capacidad de decisi¨®n por los acuerdos y recomendaciones de la Conferencia de presidentes. Es evidente que aunque la Conferencia no emita decisiones vinculantes, con fuerza de obligar, s¨ª adopta compromisos pol¨ªticos que no podr¨ªan ser ignorados. La Conferencia es un contrapeso de poder, es check and balance, algo tan saludable en teor¨ªa como molesto en la pr¨¢ctica para quien gobierna. La debilidad institucional de la Conferencia proviene del excesivo protagonismo del Gobierno central en su convocatoria y desarrollo. El modelo es el de las conferencias sectoriales, que sigue tambi¨¦n, a mi juicio, un patr¨®n d¨¦bil y manifiestamente mejorable. El Gobierno central puede convocar o no la Conferencia, determina el orden del d¨ªa y la propia estructura formal del encuentro no ayuda a la adopci¨®n de acuerdos complejos (como deber¨ªan ser, puesto que se abordan problemas complejos), sino tan solo a que los asistentes, los presidentes de los Gobiernos central y auton¨®micos y de las dos ciudades aut¨®nomas, Ceuta y Melilla, se les levante un considerable dolor de cabeza tras escuchar las 20 intervenciones de rigor por punto.

Tendr¨ªa que haber una preparaci¨®n previa y un seguimiento posterior m¨¢s intenso de la reuni¨®n

Si hubiera voluntad real de que la Conferencia alcanzara acuerdos de cierto peso, tendr¨ªa que haber una preparaci¨®n previa y un seguimiento posterior mucho m¨¢s intensos. Pero, en cualquier caso, creo que es una buena noticia que aunque la Conferencia sea una instituci¨®n en cierto sentido desdentada (por lo menos hasta ahora), se haya convocado. Un ¨²ltimo apunte de este apartado. Cierto sector del PP a?ora las mayor¨ªas absolutas. Yo estoy con aquellos otros que opinan que tales mayor¨ªas son un regalo envenenado que terminan atragant¨¢ndose. En este tiempo, el Gobierno central debe buscar acuerdos. Esto es realmente fatigoso, sobre todo teniendo en cuenta qui¨¦nes son algunos de sus interlocutores, y que en ocasiones ni siquiera se sabe muy bien qui¨¦nes lo son, pero es algo muy higi¨¦nico. Por poner solo un ejemplo cercano a mi trabajo actual: ?se imaginan el conflicto escolar tan intenso, largo y desgastante que todos nos hubi¨¦ramos evitado si el PP hubiera alcanzado el acuerdo en educaci¨®n que hace seis a?os propusiera ?ngel Gabilondo?

Otro factor de vulnerabilidad de la Conferencia de presidentes proviene de la falta de lealtad federal de los nacionalismos catal¨¢n y vasco. Seg¨²n el CIS, m¨¢s o menos un tercio de los espa?oles querr¨ªan regresar a un Estado unitario como el franc¨¦s. El resto, o son federales o son confederales. Yo soy federalista. La palabra ¡°federal¡± procede de la latina foedus, que significa ¡°alianza¡± o ¡°pacto¡± entre varias personas, pero de un modo distinto a un ¡°contrato¡±. La alianza se realiza con lealtad y el contrato con el cumplimiento formal de las respectivas obligaciones. Los federales partimos de la radical igualdad de todas las comunidades aut¨®nomas y aceptamos la unidad compleja que es Espa?a, la Espa?a del profundo coraz¨®n m¨²ltiple orteguiano. Diversos y unidos.

Los nacionalistas no son federales, sino confederados. Se ven como un pueblo soberano sin Estado y, hasta cierto punto, ¡°oprimidos¡± por el Estado espa?ol. Ellos ser¨ªan un pueblo sin Estado y los espa?oles un Estado sin pueblo. Los independentistas aborrecen los mecanismos multilaterales de cooperaci¨®n entre autonom¨ªas como los vampiros a los ajos. Quieren solo negociaci¨®n bilateral con el Estado central. Una forma de conseguir m¨¢s que los dem¨¢s y, de paso, ningunearles. No es casual, desde ah¨ª, que los presidentes catal¨¢n y vasco decidan no acudir a la Conferencia.

Diecisiete autonom¨ªas son demasiadas para un Estado como Espa?a; no deber¨ªa haber m¨¢s de 12

As¨ª pues, la Conferencia lo tiene dif¨ªcil. Y, sin embargo, idealmente deber¨ªa ser una pieza central de la arquitectura institucional de nuestro pa¨ªs. En la literatura se ubica a la Conferencia dentro de la categor¨ªa del federalismo cooperativo. Voy m¨¢s lejos a¨²n: si alguna vez hubiera lealtad constitucional entre los actores del juego territorial, la Conferencia de presidentes deber¨ªa ser el coraz¨®n del nuevo Senado, junto con las renovadas conferencias sectoriales. Las autonom¨ªas sostenemos los principales derechos sociales del pa¨ªs: la sanidad, la educaci¨®n, los servicios sociales. ?C¨®mo no van a tener nada que decir los responsables auton¨®micos sobre estos asuntos? ?C¨®mo es posible que los presidentes auton¨®micos solo puedan dialogar entre s¨ª en actos puntuales o ante la prensa (que es, por cierto, la mejor manera de acordar nada)?

El nuevo modelo de financiaci¨®n auton¨®mica, de r¨¦gimen local, de financiaci¨®n de la sanidad, de educaci¨®n, de r¨¦gimen del agua, de lucha contra la despoblaci¨®n, de derechos sociales como la dependencia o los derechos de los inmigrantes, el modelo de I+D+i y tantos otros temas deber¨ªan salir de los compromisos pol¨ªticos de la Conferencia. No es algo c¨®modo para el Gobierno central, que tendr¨¢ que buscar los consensos; ni para las autonom¨ªas con fuerte impronta independentista, que se ver¨¢n impelidas a cooperar con el resto; ni para el resto de comunidades, porque tendr¨¢n que pensar tambi¨¦n en t¨¦rminos de inter¨¦s general y no solo particular. No es c¨®modo ni f¨¢cil, pero s¨ª imprescindible si queremos avanzar hacia un modelo de federalismo cooperativo, huyendo de inercias centralistas y de quimeras nacionalistas.

Fernando Rey es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad de Valladolid y consejero de Educaci¨®n de Castilla y Le¨®n.