Los referendos y la Comisi¨®n de Venecia

?ltimamente algunos pol¨ªticos catalanes han planteado acudir a la Comisi¨®n de Venecia en busca de asesoramiento, pronunciamiento y aval para el refer¨¦ndum sobre la independencia (moci¨®n de Catalunya S¨ª que es Pot que se debate en el Parlament el 17 de mayo). La apelaci¨®n a dicho ¨®rgano consultivo del Consejo de Europa no es nueva. Ya el primer informe del Consell Assessor per a la Transici¨® Nacional (2013) citaba varias veces como criterio de autoridad el C¨®digo de Buenas Pr¨¢cticas sobre referendos de la Comisi¨®n (2007).?

La posici¨®n de la Comisi¨®n de Venecia sobre la figura del refer¨¦ndum en general, y del refer¨¦ndum de secesi¨®n en particular, se explica por su concepci¨®n de la democracia, que, por otro lado, es la habitual en nuestro entorno. En primer lugar, la Comisi¨®n rechaza la democracia revolucionaria o radical y aboga por la democracia constitucional. Ello exige que el refer¨¦ndum, en caso de que se prevea en un determinado ordenamiento (y nada impide que no sea as¨ª), est¨¦ sujeto a los supuestos, requisitos y l¨ªmites expresados en dicho ordenamiento. Tal y como se sostiene en el C¨®digo de buenas pr¨¢cticas, ¡°el principio de soberan¨ªa del pueblo permite tomar las decisiones solo de acuerdo con la ley. El uso de refer¨¦ndums debe ser permitido solo donde est¨¢ previsto por la Constituci¨®n o una ley en conformidad con ella, y las reglas procesales aplicables al refer¨¦ndum deben ser seguidas¡±.

En segundo lugar, la Comisi¨®n de Venecia considera que la democracia directa (y en particular el refer¨¦ndum) es un complemento de la democracia representativa y no goza de mayor legitimidad que esta ¨²ltima. As¨ª, la Comisi¨®n recuerda, en la opini¨®n sobre Trento de 2015, que no hay est¨¢ndares europeos que impongan la existencia de ¡°instrumentos de democracia directa a nivel nacional, regional o local.¡± A lo sumo, se puede afirmar que ¡°hay una tendencia a ampliarlos, especialmente a nivel subnacional, que ha sido siempre laboratorio para innovaciones en el campo de la democracia¡±. Ello supone que la democracia parlamentaria es el n¨²cleo del proceso democr¨¢tico, gracias a elecciones libres que aseguran representaci¨®n, igualdad entre los ciudadanos y, sobre todo, pluralismo pol¨ªtico.

En concreto, cuando la Comisi¨®n ha abordado espec¨ªficamente los referendos de secesi¨®n, ha subrayado que la mayor¨ªa de las constituciones de estados europeos no los contemplan, por lo que esta omisi¨®n no contradice est¨¢ndares internacionales (Opini¨®n sobre Montenegro, 2005). Insiste en que la independencia es ¡°posiblemente la decisi¨®n m¨¢s importante que una comunidad pol¨ªtica pueda adoptar por medios democr¨¢ticos¡±, por lo que ¡°el asunto requiere el m¨¢s amplio compromiso posible de los ciudadanos en la resoluci¨®n del caso¡±. As¨ª, en un refer¨¦ndum se secesi¨®n se exigir¨ªa un elevado nivel de transparencia e inclusi¨®n en su organizaci¨®n; la negociaci¨®n y el acuerdo entre los diversos partidos, incluyendo los de la oposici¨®n; y un qu¨®rum de participaci¨®n y/o de votos favorables, lo que excepciona la regla general de no exigirlos para los referendos ordinarios. Seg¨²n la Comisi¨®n, resulta apropiado exigir una mayor¨ªa clara en un refer¨¦ndum de independencia, tal y como reclam¨® la Corte Suprema de Canad¨¢ en 1998, porque en un orden constitucional la democracia significa m¨¢s que la regla de la mayor¨ªa.

Seg¨²n la Comisi¨®n, resulta apropiado exigir una mayor¨ªa clara en un refer¨¦ndum de independencia, porque en un orden constitucional la democracia significa m¨¢s que la regla de la mayor¨ªa.

Adem¨¢s, la Comisi¨®n de Venecia enfatiza la necesidad de que todos referendos -incluidos los de secesi¨®n- respeten el Estado de Derecho y cumplan con el sistema constitucional propio. Como se dijo en el caso de Crimea (2014), la Constituci¨®n de Ucrania ¡°reconoce los refer¨¦ndums como una expresi¨®n de la voluntad del pueblo. Sin embargo, esto no significa que cualquier refer¨¦ndum sea autom¨¢ticamente constitucional.¡± Entre los requisitos exigidos, cabe destacar los siguientes: plazo razonable entre la convocatoria y la realizaci¨®n del refer¨¦ndum; la claridad de la pregunta -como tambi¨¦n advirti¨® el Tribunal Supremo de Canad¨¢-; que los votantes deban responder con un ¡°s¨ª¡± o un ¡°no¡±; que las autoridades suministren informaci¨®n objetiva; el uso restringido de fondos p¨²blicos para la campa?a; la neutralidad de los medios p¨²blicos de comunicaci¨®n y la garant¨ªa de un acceso equilibrado para los defensores de ambas posiciones; y que la organizaci¨®n del refer¨¦ndum corresponda a comisiones electorales imparciales y haya un sistema efectivo de recursos.

Los criterios mencionados son ¨²tiles para medir la adecuaci¨®n a los est¨¢ndares europeos de concretas consultas que se han planteado o se anuncian. Para muchos juristas y tambi¨¦n para la Comisi¨®n de Venecia, como no pod¨ªa ser menos en una instituci¨®n cuyo nombre oficial es Comisi¨®n Europea para la democracia a trav¨¦s del derecho, resulta fundamental preservar tanto la legitimidad pol¨ªtica como la jur¨ªdica de cualquier refer¨¦ndum, y de los referendos de secesi¨®n en particular, dada su extraordinaria relevancia para la comunidad pol¨ªtica.

Josep Mar¨ªa Castell¨¤ Andreu es profesor titular de Derecho Constitucional de la Universitat de Barcelona y miembro de la Comisi¨®n de Venecia

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