Por un modelo alternativo de financiaci¨®n auton¨®mica

Las sucesivas propuestas ¡°definitivas¡± del modelo de financiaci¨®n auton¨®mica y sus continuas revisiones han puesto de manifiesto las carencias que ¨¦ste presenta, entre las que se han destacado su gran complejidad, su falta de transparencia y su incapacidad para resolver satisfactoriamente los problemas de eficiencia y equidad. En concreto, en el actual modelo no existe una equivalencia entre las responsabilidades de gasto que tienen atribuidas las comunidades aut¨®nomas y de ingreso, ya que la autonom¨ªa financiera es muy limitada y la responsabilidad fiscal, muy escasa.

En este sentido, para intentar favorecer un acuerdo present¨¦ a la Comisi¨®n las grandes l¨ªneas de un modelo que a mi entender cumple mejor los objetivos anteriores y que no obtuvo suficientes apoyos significativos. En su formato inicial, el modelo propuesto cuenta con una narrativa simple: mientras la v¨ªa tradicional contin¨²a basada en la estimaci¨®n de las necesidades fiscales, la propuesta alternativa part¨ªa de la capacidad fiscal de las Comunidades para alcanzar secuencialmente un nivel de solidaridad predeterminado. El esquema propuesto se configura con el siguiente iter: Se computan las capacidades tributarias de cada Comunidad Aut¨®noma, como hasta ahora. Se comprueban distancias respecto de la media sint¨¦tica estatal de recursos normativos (per c¨¢pita, en t¨¦rminos reales de capacidad de compra, aqu¨ª sin otros ajustes). Se determina una regla de diferencias m¨¢ximas aceptables en los recursos finales per c¨¢pita. Se establece la nivelaci¨®n horizontal resultante de una regla acordada (del tipo cesi¨®n de la progresividad fiscal contenida en el IRPF de las Comunidades, o diferencia entre peso de PIB y porcentaje de recaudaci¨®n) a la que se a?adir¨ªa la nivelaci¨®n vertical que la Administraci¨®n General del Estado (AGE) discrecionalmente desee a partir de sus propios recursos (indicadores aqu¨ª de necesidad relativa y seg¨²n el objetivo global de nivelaci¨®n predeterminado).

M¨¢s riesgo en un modelo de capacidades, m¨¢s garant¨ªa en el de necesidades. M¨¢s papel de la AGE en la determinaci¨®n de montos y par¨¢metros de reparto en la segunda v¨ªa, m¨¢s autonom¨ªa en la primera. M¨¢s responsabilidad fiscal y riesgo asumido en la evoluci¨®n de la financiaci¨®n en la v¨ªa basada en capacidades fiscales, m¨¢s salvaguardas en la de necesidades de gasto. Con toda la transici¨®n y adaptaci¨®n que se quiera.

En la l¨®gica de las transferencias, el Gobierno, que tiene con exclusividad soberan¨ªa sobre los ingresos de todos los ciudadanos de todas las jurisdicciones, determina como resultado el gasto de? cada territorio

Se alejar¨ªa as¨ª el sistema de la l¨®gica de las transferencias, resultado de un Gobierno que con exclusividad tiene soberan¨ªa sobre los ingresos de todos los ciudadanos de todas las jurisdicciones, que decide c¨®mo cree (esta es la realidad habida cuenta del funcionamiento real del modelo carente de un dise?o institucional blindado) para atender a las necesidades respectivas de las CC AA, y en t¨¦rminos sustantivos determina como resultado el gasto del territorio. La opci¨®n anterior evitar¨ªa de otro modo un debate imposible, el eterno y enconado enfrentamiento (¨¦ste s¨ª rompe la cohesi¨®n social) entre Comunidades acerca de qui¨¦n tiene mayores necesidades para as¨ª justificar lo que est¨¢ ya gastando y preservar su statu quo. Debate poco cient¨ªfico en comparativas de niveles muy manipulables, con argumentos ad hoc, definiciones de variables no siempre robustas ni f¨¢ciles de aproximar emp¨ªricamente, discrecionales en su aplicaci¨®n a partidas de gasto diferentes, de evoluci¨®n err¨¢tica, con ponderaciones arbitrarias y agregadas sint¨¦ticamente para acabar siendo referidas a un monto de financiaci¨®n por naturaleza limitado que acaba definiendo una necesidad m¨¢s relativa que absoluta pese a la base inicial de c¨¢lculo.

Al contrario, en el modelo de capacidades propuesto se tratar¨ªa de (i) respetar la ordinalidad (una especie de cl¨¢usula ¡®tierra¡¯ que protege contra lo que sea la discrecionalidad central u obscurantismo en la nivelaci¨®n en el manejo de los fondos); ordinalidad surgida de las capacidades fiscales individuales de cada Comunidad y no conjuntas de todas las CCAA en su globalidad, (ii) determinar concretamente la nivelaci¨®n que deba hacer cada Comunidad, a partir de una regla al estilo de la que consistir¨ªa en entregar al fondo com¨²n lo que marca la diferencia entre la recaudaci¨®n fiscal de la renta de la jurisdicci¨®n y el peso relativo de su PIB (diferencia indicadora del grado de progresividad fiscal, tal como comentamos), u otra regla similar (pautada, acordada). La regla propuesta resultar¨ªa de la suma de la solidaridad m¨¢s personal, aprobada en ley com¨²n en el conjunto del Estado, dada la progresividad fiscal impl¨ªcita en la escala tributaria del impuesto sobre la renta. Y a ella podr¨ªa a?adirse la nivelaci¨®n vertical realizada por la AGE a partir de sus propios recursos: desde los indirectos, con solidaridad por aportaci¨®n de consumo relativo superior al peso poblacional, m¨¢s el que resultase de un mecanismo de desarrollo regional a modo de un FCI renovado.

Todo ello se propone desde el convencimiento de que el modelo que perfila hoy la Comisi¨®n no puede resolver el encaje de aquellas CC.AA. que desean una mayor autonom¨ªa fiscal, que creen que la discrecionalidad de la Administraci¨®n general del Estado en estimar y transferir recursos es excesiva, especialmente a falta de mecanismos institucionales de participaci¨®n auton¨®mica efectivos (muchos ellos dejados en el limbo de lo que se deber¨ªa estudiar a futuro) y de la indeterminaci¨®n de una nivelaci¨®n de la que ni se conoce ni se ha calibrado en relaci¨®n con aquellas variables que, definidas, aproximadas emp¨ªricamente, ponderadas, monitorizadas en su evoluci¨®n y agregadas sint¨¦ticamente, concreten las supuestas necesidades fiscales que se apliquen a la poblaci¨®n.

Guillem Lopez i Casasnovas es catedr¨¢tico de Econom¨ªa de la universidad Pompeu Fabra y representante de la Comisi¨®n de Expertos para la Reforma de la Financiaci¨®n Auton¨®mica por Illes Balears