Argentina: el derecho a la educaci¨®n en cuesti¨®n

La ampliaci¨®n del acceso a la educaci¨®n es un hecho visible en la mayor¨ªa de los pa¨ªses del mundo. El fen¨®meno es, en parte, resultado de la mayor demanda social de educaci¨®n de las familias y, en parte, de las pol¨ªticas educativas que ampl¨ªan la oferta y desarrollan iniciativas para la efectiva escolarizaci¨®n de ni?os y ni?as. En general, estas pol¨ªticas se desarrollan bajo la gu¨ªa de los marcos normativos nacionales e internacionales que comprometen a los Estados con la educaci¨®n y los obligan a garantizar una educaci¨®n inclusiva, equitativa y de calidad y a promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos.

Luego de varios a?os en los que Am¨¦rica Latina transit¨® un ciclo virtuoso en el que se ampliaron derechos y se cerraron brechas sociales, la regi¨®n parece haber ingresado en una etapa marcada por el cuestionamiento a los fundamentos de un conjunto de pol¨ªticas que ampliaron oportunidades y derechos a las poblaciones m¨¢s pobres. El ciclo pol¨ªtico iniciado en Argentina a fines de 2015, parece inscribirse en esta matriz. Aunque el proceso tiene contradicciones y enfrenta resistencias, las reformas y las decisiones que, en materia de pol¨ªtica p¨²blica, ha llevado a cabo el gobierno de Mauricio Macri desde el inicio de su mandato, articuladas con un poderoso frente de actores econ¨®micos, medi¨¢ticos y judiciales, avanza con impactos regresivos en el campo social. En el sistema educativo, este ciclo ya ha puesto en evidencia esta regresividad, con efectos negativos en la garant¨ªa del derecho a una educaci¨®n de calidad para amplios sectores de la poblaci¨®n argentina.

La Campa?a Argentina por el Derecho a la Educaci¨®n se propuso relevar y analizar las pol¨ªticas educativas en curso, a un a?o y medio de iniciado este nuevo ciclo pol¨ªtico en el pa¨ªs. El objetivo fue reconocer y valorar evidencias y datos que nos permitieran perfilar mejor la tendencia se?alada, e identificar, en qu¨¦ medida y a trav¨¦s de qu¨¦ mecanismos, se est¨¢ operando el estrechamiento de los derechos educativos en Argentina. Toda la evidencia recopilada fue sistematizada y publicada en un informe recientemente difundido, cuyos aspectos principales sintetizamos aqu¨ª.

Agravamiento del contexto social de escolarizaci¨®n

Una dimensi¨®n clave para perfilar qu¨¦ est¨¢ pasando con el derecho a la educaci¨®n en Argentina es caracterizar lo que denominamos como el contexto social de la escolarizaci¨®n. Las actividades educativas que se desarrollan en las escuelas est¨¢n siempre marcadas por la realidad social de las comunidades y sus familias. Sabemos que es posible educar en cualquier contexto, que el hecho de ense?ar y aprender se puede desplegar a¨²n en las realidades m¨¢s dif¨ªciles; pero tambi¨¦n conocemos los obst¨¢culos y d¨¦ficits que acarrean las condiciones de pobreza para los procesos educativos. Por eso, una buena pol¨ªtica educativa debe estar siempre acompa?ada y potenciada por adecuadas pol¨ªticas econ¨®micas, de empleo y de redistribuci¨®n de los ingresos, que mejoren las condiciones de vida de las familias de los estudiantes.

Sobre el contexto social en el que se desenvuelve el proceso de escolarizaci¨®n en la Argentina actual, debe apuntarse el negativo impacto que est¨¢n teniendo diversas decisiones de pol¨ªtica econ¨®mica en las condiciones de vida de la poblaci¨®n. La transferencia de ingresos hacia los sectores m¨¢s concentrados (por la v¨ªa de la reducci¨®n de impuestos a sectores exportadores e internacionalizados), la tendencia al incremento de la desocupaci¨®n y la pobreza, as¨ª como la p¨¦rdida de poder adquisitivo de los ingresos que perciben los segmentos de hogares m¨¢s vulnerables, agravan la situaci¨®n social que enmarca las trayectorias educativas de los estudiantes. Este proceso ha impactado negativamente en los ingresos que perciben los segmentos m¨¢s desaventajados de la poblaci¨®n: el salario m¨ªnimo registr¨® una ca¨ªda del 5,7% en 2016; la Asignaci¨®n Universal por Hijo (transferencias de ingresos percibidas por las madres en los hogares vulnerables), experiment¨® una contracci¨®n de 6,9% en 2016; por su parte, la jubilaci¨®n m¨ªnima exhibi¨® tambi¨¦n la misma tendencia aunque con una p¨¦rdida mayor de poder adquisitivo: tras haber crecido 6,9% en 2015, en 2016 tuvo una ca¨ªda real del 7,0% (Grafico 1).

Gr¨¢fico 1. Variaci¨®n del poder adquisitivo del Salario M¨ªnimo Vital y M¨®vil, de la Asignaci¨®nUniversal por Hijo (AUH) y de la jubilaci¨®n m¨ªnima en 2015 y en 2016

Fuente: elaboraci¨®n propia sobre la base de CIFRA (2017)

Nuevas formas de privatizaci¨®n

El agravamiento econ¨®mico, social y laboral del ¨²ltimo a?o y medio es un dato significativo para el derecho a la educaci¨®n, ya que habla de una de las principales variables del afuera de la escuela, que impactan en la ense?anza y en los aprendizajes. Otro aspecto que pone en jaque al sistema educativo, pero desde su mismo interior, son los ensayos parciales, sutiles y novedosos de privatizaci¨®n de la educaci¨®n que se est¨¢n desarrollando en Argentina. En un reciente estudio sobre la privatizaci¨®n de la educaci¨®n en Am¨¦rica Latina que fuera comentado en este mismo blog (Contrapuntos, 02/06/2017), Verger, Moschetti y Fontdevilla, analizan las diferentes estrategias a trav¨¦s de las que avanzan los intereses mercantiles en la educaci¨®n latinoamericana. En ese texto, se alerta sobre formas novedosas o poco visibilizadas de privatizaci¨®n de la educaci¨®n tales como ciertas alianzas p¨²blico-privadas, la contrataci¨®n de servicios externos por parte de los sistemas educativos o las iniciativas educativas sostenidas en las l¨®gicas del management empresarial. La Argentina est¨¢ siendo un laboratorio avanzado de algunas de estas din¨¢micas.

La alianza que la gesti¨®n gubernamental actual ha establecido con el programa de co-docentes de Ense?¨¢ por Argentina (franquicia local de Teach for America), est¨¢ incorporando a las aulas como docentes a j¨®venes talentosos con una breve capacitaci¨®n docente y un estipendio que equivale a un tercio del salario que perciben los maestros. Otra alianza del mismo tenor, haciendo un uso poco responsable del voluntariado, fue ensayada por el gobierno de la Provincia de Buenos Aires (alineado pol¨ªticamente con el gobierno nacional) al convocar a vecinos como voluntarios para reemplazar a los docentes y as¨ª romper la huelga de maestros que reclamaban una razonable recomposici¨®n salarial, luego de un a?o con m¨¢s de 40% de inflaci¨®n.

Otro eje de privatizaci¨®n que se est¨¢ ensayando consiste en traspasar a privados parte de las acciones propias del gobierno de la educaci¨®n, como son la producci¨®n y difusi¨®n de informaci¨®n y estad¨ªsticas educativas. A pocos meses de que la nueva gesti¨®n de gobierno desmantelara virtualmente el ¨¢rea del Ministerio de Educaci¨®n y Deportes encargada de relevar y difundir las estad¨ªsticas educativas de todo el pa¨ªs, el ministro de la cartera firm¨® un convenio con un grupo de empresarios y especialistas en educaci¨®n agrupados en un ¡°observatorio de la educaci¨®n¡± cuyas funciones ser¨¢n las de sistematizar y dar difusi¨®n a los datos e indicadores que permiten conocer la situaci¨®n del sistema educativo argentino. El debilitamiento de una de las ¨¢reas t¨¦cnicas m¨¢s importantes de la cartera educativa y el traspaso de parte de sus funciones a un consorcio particular, ponen sobre la mesa un vector de privatizaci¨®n que, como de costumbre, se alimenta de un debilitamiento inducido de las capacidades del Estado.

Competencia para la mejora

Otra modalidad en que las l¨®gicas del mercado est¨¢n ingresando al sistema educativo es la implementaci¨®n de evaluaciones en todas las escuelas. Desde el a?o 2016, el principal operativo de evaluaci¨®n educativa del pa¨ªs comenz¨® a denominarse Aprender. Esta evaluaci¨®n fue aplicada en octubre de 2016 en escuelas primarias y secundarias de todo el pa¨ªs con una modalidad censal para los estudiantes de los ¨²ltimos a?os de estudio. Que un operativo de este tipo sea censal, significa que releva o aspira a relevar a todos los estudiantes que asisten a esos a?os de estudio. En el caso de Aprender 2016, la iniciativa se frustr¨® ya que esperaba censar a 1,2 millones de estudiantes, pero omiti¨® a 350 mil, la mayor parte de los cuales (290 mil) son de escuelas estatales (Gr¨¢fico 2).

Gr¨¢fico 2. Alcance de la evaluaci¨®n Aprender en los ¨²ltimos a?os de estudio de los niveles primario y secundario. Total pa¨ªs y para el sector estatal. A?o 2016

Fuente: elaboraci¨®n propia a partir de Ministerio de Educaci¨®n y Deportes de la Naci¨®n, 2016 (informe Aprender)

Pero m¨¢s all¨¢ de la importante omisi¨®n de alumnos de escuelas p¨²blicas por parte de la evaluaci¨®n Aprender, no se comprende por qu¨¦ este operativo se repetir¨¢ todos los a?os y de manera censal. Si esta iniciativa se propone ofrecer mayor conocimiento sobre la realidad del sistema educativo con el objetivo de implementar pol¨ªticas para su mejora, hay que decir que no es necesario realizarla con periodicidad anual y r¨¦gimen censal, ya que se reconoce que los ciclos de dise?o, implementaci¨®n y evaluaci¨®n de las pol¨ªticas educativas llevan m¨¢s de un a?o (por lo menos dos y hasta tres a?os). Sobre este criterio es que la m¨¢s reconocida evaluaci¨®n internacional, PISA, se realiza trienalmente. En cuanto al car¨¢cter censal, debe destacarse que tanto su costo como los problemas que tiene este mega operativo, desaconsejan su uso; una muestra de escuelas, con un buen nivel de desagregaci¨®n, no s¨®lo es mucho m¨¢s econ¨®mico y controlable en su implementaci¨®n, sino que arroja resultados pertinentes de las distintas realidades educativas de las escuelas, que son muchas y variables, pero que una muestra adecuada puede capturar. Por eso, reiterar evaluaciones estandarizadas todos los a?os y hacerlo en todas las escuelas del pa¨ªs, como se est¨¢ haciendo en Argentina, entra?a un objetivo claro: que sus resultados se utilicen para conformar rankings de escuelas. Sobre este terreno peligroso est¨¢ avanzando nuestro pa¨ªs. Hace poco, las autoridades educativas nacionales, indicaron a los directores de las escuelas que difundieran los resultados obtenidos por sus alumnos en la evaluaci¨®n, una acci¨®n que propende hacia la competencia entre escuelas a partir de que cada instituci¨®n, haga publicidad sobre su ¡°calidad educativa¡± con estos puntajes. Estas pr¨¢cticas no s¨®lo comprometen a las instituciones con mayores dificultades con una p¨¦rdida de reputaci¨®n, que profundiza la p¨¦rdida de matr¨ªcula y de capacidades para la mejora (una ¡°presi¨®n negativa¡±), sino que tambi¨¦n incentivan pr¨¢cticas de manipulaci¨®n de los operativos y de sus condiciones en las propias instituciones como, por ejemplo, el rechazo de algunas escuelas a inscribir alumnos repetidores o el desarrollo de acciones sutiles para desentenderse de los ¡°estudiantes problema¡±, hecho que atenta contra el ejercicio del derecho a la educaci¨®n. Las l¨®gicas del mercado pueden ser eficaces y eficientes para la actividad comercial pero no dan los mismos resultados en los sistemas educativos.

?Incapacidades de gesti¨®n?

A esta riesgosa orientaci¨®n general de las pol¨ªticas educativas, se debe a?adir tambi¨¦n las dificultades que se advierten en la ejecuci¨®n de las propias pol¨ªticas. Un caso a resaltar refiere a la educaci¨®n inicial, un nivel de ense?anza que est¨¢ en el centro del debate educativo en la regi¨®n. Expandir y mejorar la oferta de la educaci¨®n de la infancia est¨¢ siendo uno de los objetivos prioritarios en muchos pa¨ªses. Argentina no es un caso aparte. La actual gesti¨®n ha enfocado su pol¨ªtica para el nivel inicial en la provisi¨®n de oferta, esto es, en la construcci¨®n de jardines de infantes o de nuevas aulas. Tanto los anuncios oficiales como el presupuesto aprobado para el a?o 2017, destacan la construcci¨®n o ampliaci¨®n de jardines de infantes por un total de $ 5.592 millones de pesos (unos U$D 330 millones de d¨®lares), cifra equivalente al 3,5% de todo lo presupuestado por el Estado nacional para educaci¨®n en 2017. Sin embargo, hasta la primera semana del mes junio (cerca de la mitad del a?o), se informaba que hab¨ªan sido ejecutados $ 506 millones de pesos, s¨®lo el 9% del total presupuestado para el sector, la m¨¢s baja ejecuci¨®n de las 19 partidas del Ministerio de Educaci¨®n y Deportes de la Naci¨®n. El dato contrasta marcadamente con los niveles de ejecuci¨®n que se advierten en otras ¨¢reas ya que, la ejecuci¨®n global del presupuesto del Estado Nacional, para la misma fecha, era de 46% y para el Ministerio de Educaci¨®n y Deportes de la Naci¨®n, de 36%. Incluso, para el conjunto de las obras del Estado nacional que implican construcciones, un tipo de inversi¨®n de capital de una naturaleza comparable con la construcci¨®n de jardines, se advierte una ejecuci¨®n del 31%, cifra muy superior a la de los jardines (Gr¨¢fico 3). Otro dato significativo es que, del total de 268 jardines que tienen obra prevista en el presupuesto 2017, 215, es decir un 80% del total, no registran a¨²n ejecuci¨®n presupuestaria alguna hacia mitad de a?o.

Gr¨¢fico 3. Porcentaje de ejecuci¨®n presupuestaria del Estado nacionalal 07/06/2017 para diferentes partidas presupuestarias

Fuente: elaboraci¨®n propia sobre la base de set de datos sobre ejecuci¨®n presupuestaria, Sec. de Hacienda.

Nota: el an¨¢lisis de la ejecuci¨®n presupuestaria se realiza considerando el criterio de lo devengado.

Otra ¨¢rea clave donde se advierten d¨¦ficits severos es en el Plan Nacional de Educaci¨®n Digital, iniciativa que se propone entregar netbooks a todos los estudiantes que ingresan a la educaci¨®n secundaria (unos 600 mil por a?o). En el a?o 2016, el propio gobierno admiti¨® que pudo entregar s¨®lo 350 mil equipos a los estudiantes, menos de un 60% del total esperado. Si bien se anunci¨® que el d¨¦ficit se saldar¨ªa en 2017, a junio del corriente a?o s¨®lo se ha ejecutado el 15% de los fondos anuales asignados para el programa. Por otra parte, el presupuesto asignado a este importante programa ministerial ya ha sido recortado en un 14% respecto de lo que hab¨ªa aprobado el Congreso de la Naci¨®n ($ 1.000 millones de pesos sobre $ 7.200 millones) y la licitaci¨®n de equipos que se dio a conocer, consigna la compra de s¨®lo 450 mil netbooks, la mitad de las 850.000 que se deber¨ªan adquirir para saldar el d¨¦ficit de 2016 y cumplir con las necesidades de los nuevos estudiantes de 2017.

Los problemas de gesti¨®n reflejados en la subejecuci¨®n de partidas presupuestarias asignadas, tanto para la construcci¨®n de escuelas infantiles como para el Plan Digital, marcan el pulso de una conducci¨®n educativa que se ha mostrado sagaz para comunicar y marcar agenda en medios y redes sociales, pero que no ha tenido la misma eficacia para apalancar las decisiones que mejoran la realidad cotidiana de la educaci¨®n. La pregunta obligada es, hasta d¨®nde la subejecuci¨®n presupuestaria es una expresi¨®n de la incapacidad de gesti¨®n o, hasta d¨®nde, el modo velado a trav¨¦s del que avanza el recorte de los recursos p¨²blicos destinados a la educaci¨®n.

Las m¨²ltiples ausencias del Estado

Las ausencias del Estado nacional respecto a sus responsabilidades con la educaci¨®n est¨¢n re?idas con las normativas, nacionales e internacionales, que obligan a los gobiernos a implementar pol¨ªticas que garanticen el derecho a la educaci¨®n. En Argentina, esta situaci¨®n se ha expresado en el ¨²ltimo a?o y medio en la supresi¨®n, debilitamiento y/o ahogo presupuestario de pol¨ªticas y programas estrat¨¦gicos para la inclusi¨®n educativa. Un ejemplo es la marginaci¨®n y minimizaci¨®n a que fue sometido el Programa de Educaci¨®n y Memoria, iniciativa destinada a promover la conciencia sobre los cr¨ªmenes de lesa humanidad y el terrorismo de Estado. En el mismo sentido, hay que mencionar la derivaci¨®n de una importante cantidad de recursos destinados a la construcci¨®n de escuelas rurales, para ser aplicados en el oneroso operativo de evaluaci¨®n censal que es bandera pol¨ªtica de la actual gesti¨®n. Por su parte, las pol¨ªticas para la educaci¨®n de la primera infancia (hasta los dos a?os de edad) brillan por su ausencia en la agenda de acciones acometidas por la actual gesti¨®n, en abierta contradicci¨®n con la Ley de Educaci¨®n Nacional que considera a este primer ciclo del sistema educativo, como parte de la educaci¨®n inicial. Por ¨²ltimo, en esta breve enumeraci¨®n sobre las doloras ausencias de las pol¨ªticas educativas, hay que mencionar la inexistencia de pol¨ªticas de desarrollo de la modalidad de educaci¨®n intercultural biling¨¹e, contrariando el mandato no s¨®lo de las normativas educativas sino de la propia Constituci¨®n Nacional que establece el derecho a la identidad, la cultura y la educaci¨®n de los ¡°pueblos ind¨ªgenas argentinos¡±.

Este listado no podr¨ªa estar completo si no se mencionara que, a comienzos de 2017, el gobierno nacional se desentendi¨® por completo de la responsabilidad de convocar a las representaciones gremiales de los docentes para un di¨¢logo paritario sobre formaci¨®n, condiciones de trabajo y salario. Esta responsabilidad, establecida expl¨ªcitamente en el art¨ªculo 10 de la Ley de Financiamiento Educativo, tiene como fundamento alcanzar condiciones m¨¢s homog¨¦neas para el ejercicio de la ense?anza en todo el pa¨ªs. En una naci¨®n de organizaci¨®n federal, que exhibe desigualdades hist¨®ricas entres sus regiones y provincias, la labor del Estado central es crucial para elevar las condiciones de la ense?anza en todo el territorio. El di¨¢logo paritario que no se concret¨® este a?o, por primera vez desde que se instaurara por primera vez en 2008, est¨¢ teniendo un impacto severo en los salarios de los docentes, luego de un 2016 en el que Argentina tuvo un ¨ªndice de inflaci¨®n del 41%. Como caso testigo, puede tomarse el de la provincia de Buenos Aires, jurisdicci¨®n que congrega al 40% de los docentes del pa¨ªs, d¨®nde el incremento nominal del salario docente s¨®lo super¨® la mitad del poder adquisitivo perdido en el a?o 2016 (gr¨¢fico 4).

Gr¨¢fico 4. Incremento salarial del docente de la Provincia de Buenos Aires e inflaci¨®n del a?o anterior al aumento. A?os 2014 a 2017

Fuente: elaboraci¨®n propia sobre la base de Informe Indicativo de Salarios Docentes del Ministerio de Educaci¨®n y Deportes de la Naci¨®n e ¨ªndice de inflaci¨®n del Congreso (para 2013 y 2014), cifras divulgadas por el ex Ministro de Hacienda Pratt Gay (para 2015) e INDEC Gesti¨®n Macri (para 2016).

Nota 1: el aumento salarial se construy¨® a partir de un promedio del salario bruto anual para el cargo de maestro con 10 a?os de antig¨¹edad en la provincia de Buenos Aires.* Nota 2: el aumento salarial 2017 corresponde al 24% ofrecido por la Gobernaci¨®n de la Provincia de Buenos Aires hacia fines del mes de junio, cuatro meses despu¨¦s de la propuesta inicial del 18% ofrecida en el mes de marzo.

Financiamiento educativo: m¨¢s recursos a deuda que a educaci¨®n

Todo lo se?alado vuelve a poner en el centro el debate la cuesti¨®n del financiamiento de la educaci¨®n. La estructura y distribuci¨®n de los presupuestos p¨²blicos son un aspecto central para valorar las pol¨ªticas que se propone implementar una gesti¨®n de gobierno, ya que permite identificar las prioridades a partir de la asignaci¨®n de los recursos. Al respecto, el presupuesto educativo del Estado nacional argentino para 2017 es, en t¨¦rminos reales, un 7% inferior al de 2016. Otra forma de ver la p¨¦rdida de jerarqu¨ªa presupuestaria de la educaci¨®n es a trav¨¦s de su participaci¨®n en el presupuesto total: 7,4% en 2015; 7,8% en 2016; y 6,8% en 2017. La variaci¨®n interanual de este indicador da cuenta de una p¨¦rdida presupuestaria equivalente al 13%, desde el 7,8% de participaci¨®n de los recursos educativos en 2016 al 6,8% presupuestado para 2017 (Gr¨¢fico 5).

Gr¨¢fico 5. Participaci¨®n del presupuesto educativo en el presupuesto nacional.A?os 2015, 2016 y 2017

Fuente: elaboraci¨®n propia en base a leyes de presupuesto 2015, 2016 y 2017

Probablemente, el rasgo m¨¢s expresivo del presupuesto 2017 es que el Estado nacional vuelve a gastar m¨¢s en deuda que en educaci¨®n. Mientras que la relaci¨®n deuda/educaci¨®n hab¨ªa sido de 1,04 en 2015 (por cada peso gastado en deuda se hab¨ªan destinado $1,04 a educaci¨®n) y de 0,85 en 2016 (se gast¨® menos en deuda que en educaci¨®n), esta relaci¨®n es de 1,55 en 2017 (Gr¨¢fico 6). Esto significa que se transferir¨¢ a los acreedores del Estado nacional un 55% m¨¢s que los recursos que se invertir¨¢n en educaci¨®n.

Gr¨¢fico 6. Distribuci¨®n de fondos del Estado nacional presupuestados para deuda y para educaci¨®n; relaci¨®n entre deuda y educaci¨®n. A?os 2015, 2016 y 2017

Fuente: elaboraci¨®n propia sobre la base de Oficina Nacional de Presupuesto.

La Campa?a Argentina por el Derecho a la Educaci¨®n, CADE, viene expresando su preocupaci¨®n por las decisiones oficiales que est¨¢n debilitando el derecho a la educaci¨®n en Argentina. La p¨¦rdida de presencia del Estado nacional en la conducci¨®n de la pol¨ªtica educativa del pa¨ªs; las iniciativas de privatizaci¨®n y comercializaci¨®n de la educaci¨®n que est¨¢n en curso y; la reducci¨®n sistem¨¢tica de los recursos destinados a financiar la educaci¨®n, abren una etapa que puede ser cr¨ªtica para el sistema educativo, en particular, para el sector de la escuela p¨²blica.

Para acceder al informe completo de la CADE hacer clic aqu¨ª.