Funci¨®n p¨²blica y pol¨ªtica no mezclan bien

La crisis econ¨®mica y la corrupci¨®n han extendido, en Espa?a y en muchos otros pa¨ªses, la preocupaci¨®n por la conducta ¨¦tica de los gobiernos y su capacidad para adoptar decisiones adecuadas y eficaces. Para una mayor¨ªa amplia de expertos, la existencia de una burocracia p¨²blica de alta calidad, regida por el principio de m¨¦rito, es una premisa necesaria para el buen gobierno. Investigaciones como las de los californianos Peter Evans y James Rauch, entre otras, han suministrado una evidencia emp¨ªrica s¨®lida de esa relaci¨®n. Sin embargo, a la hora de desvelar aquello que hace buena a una burocracia p¨²blica, chocamos con un primer obst¨¢culo. Entre los pa¨ªses que punt¨²an alto en los indicadores de buen gobierno del Banco Mundial, la OCDE, Transparencia Internacional y otros rankings internacionales, encontramos diferencias notables en su manera de entender y organizar la funci¨®n p¨²blica.

Entre esas democracias dotadas de gobiernos efectivos y con una corrupci¨®n razonablemente reducida, hay modelos de burocracia p¨²blica muy distintos. Algunas de ellas, como Alemania o Corea del Sur, han optado por sistemas de contrataci¨®n y gesti¨®n de personas de inspiraci¨®n weberiana, esto es, altamente regulados, orientados a crear en los funcionarios un esprit de corps propio y diferente y provistos de arreglos institucionales ¡ªcomo una alta estabilidad y protecci¨®n del empleo¡ª alejados de los habituales en el sector privado. Otros pa¨ªses, sin embargo, como Suecia o Australia, se organizan como sistemas abiertos y aplican a su empleo p¨²blico reglas an¨¢logas a las que rigen en el ¨¢mbito laboral com¨²n, lo que brinda a los gobernantes y gestores m¨¢rgenes de flexibilidad y discrecionalidad mucho m¨¢s amplios. Correlativamente, entre los pa¨ªses cuyos gobiernos punt¨²an peor en los estudios comparados, los hay tanto con modelos cerrados y r¨ªgidos de burocracia p¨²blica (Grecia), como con sistemas abiertos y flexibles (M¨¦xico).

Estas constataciones han llevado a Carl Dahlstr?m y V¨ªctor Lapuente, investigadores de la Universidad de Gotemburgo y autores de un libro reciente que ser¨¢ frecuentemente citado (Organizing Leviathan, Cambridge University Press), a indagar m¨¢s all¨¢ de esas diferencias de regulaci¨®n. Su trabajo analiza el impacto de los distintos modelos de burocracia p¨²blica en tres ¨¢reas: la dimensi¨®n de la corrupci¨®n, la efectividad de las administraciones y la capacidad de innovaci¨®n que ¨¦stas ponen de manifiesto. Y la principal conclusi¨®n es contundente: las administraciones menos corruptas, m¨¢s efectivas y m¨¢s innovadoras son aquellas donde ¡ªcon independencia de si su modelo de funci¨®n p¨²blica es del tipo cerrado o abierto¡ª las carreras de los servidores p¨²blicos se hallan separadas de las carreras de los pol¨ªticos.

La explicaci¨®n es que, all¨ª donde los incentivos de carrera de gobernantes y funcionarios est¨¢n separados, aparecen dos cadenas diferenciadas de responsabilidad: los pol¨ªticos rinden cuentas ante el partido que gobierna; los servidores p¨²blicos, ante sus pares y referentes profesionales. De aqu¨ª que cada uno de estos actores se sienta impulsado a actuar como contrapeso, supervisando la actividad del otro y preservando as¨ª el equilibrio entre la l¨®gica pol¨ªtica y la t¨¦cnico-burocr¨¢tica, en el quehacer de las administraciones. Y estos contrapesos -destacan los autores- son ben¨¦ficos cuando operan de forma rec¨ªproca, ya que tan perjudicial puede ser la interferencia pol¨ªtica del servicio p¨²blico (populismo, clientelismo, cortoplacismo) como la captura de la pol¨ªtica por la burocracia (tecnocracia, burocratismo, corporativismo).

Nuestro modelo corporativo asegura el m¨¦rito en origen, pero no preserva de la politizaci¨®n

?Qu¨¦ ocurre en Espa?a? Dado que el riesgo de confusi¨®n entre ambos tipos de carreras es particularmente alto en las posiciones directivas, pondremos el foco en esos niveles superiores de la Administraci¨®n. ?Tenemos aqu¨ª meritocracias p¨²blicas diferenciadas y separadas de la pol¨ªtica?

La respuesta debe ser matizada. Si nos fijamos en las administraciones perif¨¦ricas (CCAA y gobiernos locales) el panorama es poco halag¨¹e?o: el enorme n¨²mero de cargos a disposici¨®n de los partidos pol¨ªticos, la fuerte dependencia del ciclo electoral que estos cargos presentan y el uso generalizado de criterios de lealtad pol¨ªtica en muchos nombramientos (es habitual, por ejemplo, que un gerente de empresa p¨²blica, de hospital o de museo cambie porque ha cambiado el partido que gobierna o simplemente porque lo ha hecho el superior pol¨ªtico) hacen que la mezcla de incentivos de carrera se produzca a menudo desde el mismo momento, o incluso antes, de acceder a una posici¨®n p¨²blica. ?Los resultados? No hace mucho, Carlos Sebasti¨¢n hac¨ªa, en estas mismas p¨¢ginas, un descarnado relato de episodios de la gesti¨®n p¨²blica catalana que podr¨ªa extenderse f¨¢cilmente a otras administraciones territoriales de nuestro pa¨ªs.

En la Administraci¨®n General del Estado (AGE), la situaci¨®n presenta, de entrada, otra apariencia. Aqu¨ª, el sistema de cuerpos garantiza, en general, el m¨¦rito en la entrada a la profesi¨®n p¨²blica (que lo haga con los procedimientos m¨¢s modernos y eficaces para seleccionar el mejor talento es cosa distinta y en la que no entramos ahora). El problema es que luego las carreras funcionarial y pol¨ªtica se entremezclan. Como destacan Dahlstr?m y Lapuente, el acceso a las posiciones superiores de la AGE es favorecido por la proximidad pol¨ªtica con quienes gobiernan. Y viceversa: a diferencia, por ejemplo, del Reino Unido, donde la alta funci¨®n p¨²blica es incompatible con la actividad pol¨ªtica, la manera m¨¢s frecuente de hacer una carrera pol¨ªtica en Espa?a es pertenecer a uno de los altos cuerpos de la Administraci¨®n. La actual n¨®mina de ministros y secretarios de estado da cuenta de ello. Puede decirse que nuestro modelo corporativo asegura el m¨¦rito en origen, pero no preserva de la politizaci¨®n la progresi¨®n profesional de los funcionarios. Alguien ha definido por ello el sistema espa?ol de altos cargos como ¡°un spoils system (sistema de bot¨ªn pol¨ªtico) de circuito cerrado¡±.

El estudio de Dahlstr?m y Lapuente ofrece un amplio repertorio de casos ¡ªentre ellos, algunos de la peripecia espa?ola reciente: Gurtel, Estepona, Marbella, autopistas fantasmas, aeropuerto de Murcia, entre otros¡ª para ilustrar sus hallazgos y conclusiones. Lo que ¨¦stas nos sugieren es que, si queremos mejorar la calidad de nuestra gobernanza, la despolitizaci¨®n de la funci¨®n directiva p¨²blica sigue siendo una importante asignatura pendiente de nuestras administraciones. De la mezcla de burocracia y pol¨ªtica no resulta un c¨®ctel recomendable para la buena administraci¨®n p¨²blica. Hay pa¨ªses que separaron la pol¨ªtica y la alta funci¨®n p¨²blica hace d¨¦cadas. En a?os m¨¢s recientes, esta clase de reformas se ha extendido a pa¨ªses como Chile o Portugal. En nuestro caso, la fuerte resistencia de unos aparatos de partido acostumbrados a colonizar una amplia franja superior del servicio p¨²blico sigue impidi¨¦ndolo hasta la fecha.

Francisco Longo es director de ESADEgov, centro de Gobernanza P¨²blica de ESADE Business and Law School.

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