El dilema Gladstone

Pocos asuntos se han demostrado en la historia tan potencialmente desestabilizadores del sistema democr¨¢tico como la puesta en riesgo de la integridad territorial del Estado, especialmente cuando el peligro procede del interior. Una crisis de esas caracter¨ªsticas solo se puede abordar, con s¨®lidas posibilidades de ¨¦xito, desde un sistema democr¨¢tico que reconozca una profunda autonom¨ªa territorial. Uno y otra, sistema democr¨¢tico y autonom¨ªa, est¨¢n indisolublemente unidos. No solo en Espa?a. Los pa¨ªses con profunda diversidad interna han encontrado y garantizado la paz pol¨ªtica cuando han optado por un sistema federal y han acertado al combinar una profunda y amplia autonom¨ªa con el establecimiento de los instrumentos de integraci¨®n adecuados para garantizar la estabilidad pol¨ªtica.

Nuestro sistema auton¨®mico tiene importantes defectos y limitaciones en ambos aspectos. Ha permitido despejar las inc¨®gnitas b¨¢sicas que hist¨®ricamente Espa?a hab¨ªa sido incapaz de resolver, pero, si quiere garantizar su viabilidad futura, debe encauzar adecuadamente los problemas que han aflorado en su desarrollo. Hay que mejorar la autonom¨ªa ¡ªcon, entre otros, un sistema de financiaci¨®n m¨¢s equitativo que asegure la suficiencia¡ª y los instrumentos de integraci¨®n que garanticen la estabilidad, porque est¨¢n ausentes o defectuosamente configurados.

No somos el primer pa¨ªs que se enfrenta al dilema entre reforma e inmovilismo. Por eso es necesario recordar que han salido airosos quienes han encarado la reforma y han acertado en su contenido, mientras que han fracasado quienes la han eludido o han errado en su dise?o.

Cuando en las elecciones de 1885 el Irish Parliamentary Party de Charles Parnell obtuvo una victoria arrolladora en Irlanda ¡ª85 de 103 esca?os¡ª, William Gladstone se enfrent¨® a ese mismo dilema. Vio con claridad que implantar el autogobierno ¡ªHome Rule¡ª era la forma de mantener a Irlanda dentro del Reino Unido, porque era necesario lograr la adhesi¨®n de la mayor¨ªa de sus gentes. La experiencia de la aplicaci¨®n de la Irish Coercion Act (1881) le hab¨ªa mostrado que mantenerla por la fuerza abocaba a una escalada que acabar¨ªa siendo inaceptable. Los unionistas se opusieron a su proyecto. Reclamaban un Gobierno decidido ¡ªresolute government¡ª, dispuesto a imponer una pol¨ªtica de mano dura ¡ªrobustly coercive policy¡ª. Algo similar a lo que muchos reclaman en Espa?a: la aplicaci¨®n en Catalu?a del art¨ªculo 155 de la Constituci¨®n, sin l¨ªmites materiales ni temporales. ?Y despu¨¦s?

En el Reino Unido, hace 100 a?os, triunfaron los unionistas y todas las partes pagaron un alto precio: la divisi¨®n de Irlanda, la independencia de una parte de la isla, la guerra civil entre los nacionalistas irlandeses y el enfrentamiento sectario en Irlanda del Norte, que ha llegado hasta nuestros d¨ªas. Pero tambi¨¦n Gladstone contribuy¨® de forma muy importante a ese fracaso, porque el suyo era un proyecto de partido ¡ªincluso, personal¡ª con importantes errores y contradicciones.

El sistema auton¨®mico ha conocido una evoluci¨®n que lo ha situado en el espacio de los sistemas federales

Hoy en Espa?a se sostiene que la reforma no es factible porque no hay consenso sobre su contenido y se reclama que quienes la proponen presenten previamente su propuesta con detalle y precisi¨®n para, entonces, aceptarla o rechazarla. Quien as¨ª lo plantea no ha entendido las condiciones de procedimiento que exige la elaboraci¨®n de un texto constitucional ¡ªo su reforma¡ª para tener posibilidades de ¨¦xito. No hay pa¨ªs democr¨¢tico solvente que lo haya logrado de esa forma. Nuestra propia Constituci¨®n no hubiese sido posible si en 1977 se hubiese exigido algo similar.

Para tener posibilidades de ¨¦xito una reforma requiere un amplio consenso, que solo se puede alcanzar recorriendo juntos el camino de su elaboraci¨®n, en un largo proceso de debate, confrontaci¨®n de propuestas, acercamiento de posturas y, finalmente, construcci¨®n de acuerdos. As¨ª se han elaborado las sucesivas reformas de la Constituci¨®n alemana, la nueva Constituci¨®n suiza (1999) y tambi¨¦n, en su d¨ªa, la Constituci¨®n de Estados Unidos. Alexander Hamilton y James Madison, los m¨¢s destacados autores de The Federalist, no escribieron aquellos extraordinarios papers en defensa de ¡°su¡± proyecto de Constituci¨®n, personal, de grupo o de partido, sino del proyecto aprobado ¡ªconsensuado¡ª en la Convenci¨®n de Filadelfia (1787) por los representantes de los Estados, tras arduos y encendidos debates.

Ante el esp¨ªritu de facci¨®n que imperaba en el pa¨ªs, Madison advirti¨® ¡ªpaper n¨²mero 37¡ª que en la elaboraci¨®n de un texto constitucional deben concurrir, necesariamente, dos condiciones. Por una parte, la asamblea que lo elabora debe ser capaz de superar los nefastos efectos de los enfrentamientos partidistas; y, por otra, quienes en ella participan deben quedar satisfechos del resultado o, cuando menos, considerarlo aceptable, ya sea porque est¨¢n profundamente convencidos de la necesidad de sacrificar las opiniones e intereses particulares en beneficio del bien com¨²n o por la inquietud que les provoca retrasarlo o tener que volver a empezar de nuevo desde el principio.

La cuesti¨®n es si se debe poner el foco en las dificultades o en la necesidad imperiosa de una reforma

En estos 40 a?os el sistema auton¨®mico ha conocido una evoluci¨®n que ¡ªeludiendo est¨¦riles pol¨¦micas nominalistas¡ª lo ha situado en el espacio de los sistemas federales. ?Por qu¨¦ esa resistencia a cerrar de forma id¨®nea esa evoluci¨®n aprendiendo de la experiencia de las federaciones m¨¢s solventes para tratar de incorporar los instrumentos ¡ªausentes en nuestra Constituci¨®n¡ª que nos permitan resolver los problemas que se nos han planteado? La reforma debe estar dirigida a desarrollar un sistema auton¨®mico que trate de resolver los problemas generales. El beneficiario debe ser el conjunto del sistema. Pero no puede eludir el problema que plantea el mayor riesgo para su propia estabilidad. Se afirma, contradictoriamente, que no hay que afrontar la reforma porque se trata de satisfacer a quienes pretenden la secesi¨®n y, al mismo tiempo, porque es in¨²til, ya que no satisface a quienes la pretenden. Sin embargo, la estrategia de ruptura viene facilitada por el inmovilismo. El respaldo social alcanzado por las opciones rupturistas ¡ªsecesionistas o confederales¡ª es inexplicable sin la h¨¢bil utilizaci¨®n de los defectos del sistema auton¨®mico por quienes las propugnan.

En Catalu?a y en el Pa¨ªs Vasco la ¨²nica mayor¨ªa posible cualitativamente clara es la que suman quienes manifiestan satisfacci¨®n con la autonom¨ªa y quienes consideran necesaria una reforma federal. Y solo por esa v¨ªa puede lograrse el debilitamiento de los apoyos logrados por el independentismo en los momentos de eclosi¨®n. ?Por qu¨¦ no tratar de conformar pol¨ªticamente esa mayor¨ªa cuando todav¨ªa es posible? La reforma, obviamente, plantea importantes retos y dificultades. La cuesti¨®n es si se debe poner el foco en las dificultades para abordarla o en la necesidad imperiosa de realizarla. Solo la segunda podr¨¢ remover los obst¨¢culos para emprenderla. Quien sienta preocupaci¨®n real por la salud de nuestro sistema democr¨¢tico deber¨ªa contribuir a que concurran las condiciones se?aladas por Madison en lugar de alimentar los peligros sobre los que alertaba; deber¨ªa advertir seriamente contra las propuestas de reforma partidistas, porque nos llevar¨ªan, como a Gladstone, al m¨¢s rotundo de los fracasos; y deber¨ªa prevenir contra el espejismo de las medidas puramente coercitivas como definitiva soluci¨®n.

Alberto L¨®pez Basaguren es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional en la Universidad del Pa¨ªs Vasco.