Am¨¦rica Latina, el FMI y el Banco Mundial: ?M¨¢s de lo mismo?

Durante aproximadamente 12 a?os, Am¨¦rica Latina logr¨® superar su hist¨®rica adicci¨®n a pr¨¦stamos del Fondo Monetario Internacional (FMI). Sin embargo, el per¨ªodo de "abstinencia" iniciado en el 2005 lleg¨® a su fin en Junio del 2018, cuando Argentina, sumergida en una nueva crisis econ¨®mica, se convirti¨® en el primer pa¨ªs de la regi¨®n en volver a firmar un acuerdo con el FMI para ser seguida solo por Ecuador. Es precisamente ese acuerdo, el m¨¢s grande en la historia de la instituci¨®n financiera, el que hoy mantiene a la Argentina sumergida en intensas negociaciones para reestructurar su ya insostenible deuda con dicha instituci¨®n. Si juzgar por los titulares de la prensa nacional e internacional, no cabe duda, el mundo entero, y m¨¢s que nada Am¨¦rica Latina, siguen de cerca estas negociaciones. De su resultado depender¨¢ no solo el futuro de las controversiales relaciones del FMI con Am¨¦rica Latina, sino tambi¨¦n la estabilidad de Argentina y la reputaci¨®n profesional del Fondo. Lo curioso es que mientras todos tienen su mirada puesta en este ¨²nico acuerdo, no se presta atenci¨®n a las numerosas decenas de acuerdos que el Banco Mundial (el Gemelo del FMI) tiene hoy en la regi¨®n ¨C acuerdos que acarrean muchas m¨¢s deudas-. ?Por qu¨¦ esta diferencia?

El FMI y el Banco Mundial (BM) fueron creados en la Conferencia de Bretton Woods, en julio de 1944. El grupo fundador de ambas instituciones estaba compuesto por 45 estados del bloque de los Aliados, incluyendo todos los pa¨ªses latinoamericanos excepto Argentina, la cual se incorpor¨® a las mismas en 1956. Hoy en d¨ªa, 189 de los 193 miembros de las Naciones Unidas son miembros del ambas instituciones. Desde su retirada en 1964, Cuba es el ¨²nico pa¨ªs latinoamericano que permanece fuera de ambas instituciones. Si bien el deshielo de las relaciones EE UU-Cuba hacia fines de la era Obama llev¨® al FMI a especular que Cuba volver¨ªa a golpear sus puertas (como hiciera Europa oriental en los a?os 90), todo cambi¨® con la llegada de Donald Trump.

El FMI y el BM se complementan. El primero se centra en los aspectos financieros de sus Estados miembros y el segundo en la promoci¨®n del "desarrollo" ¨C un concepto sorprendentemente difuso cuyo contenido ha variado desde los a?os 40. Si bien los pa¨ªses en desarrollo, incluyendo Am¨¦rica Latina, siempre han percibido al BM como "la zanahoria" y al FMI como "el garrote" y por ello han intentado m¨¢s de una vez ser miembros solo del primero, eso jam¨¢s se ha permitido. De hecho, el Convenio Constitutivo del banco establece que si un pa¨ªs desea ser miembro primero debe adherirse al FMI. La pregunta es hasta qu¨¦ punto esta percepci¨®n dicot¨®mica refleja la actividad de ambas instituciones en Am¨¦rica Latina. Para responder a esta pregunta, basta observar lo que ocurre hoy en los ¨²nicos dos pa¨ªses latinoamericanos que tienen acuerdos vigentes con el FMI: Argentina y Ecuador.

El presidente argentino, Alberto Fern¨¢ndez, ha concluido recientemente una gira por diversas capitales europeas con el fin de obtener apoyo para reestructurar la deuda de 44.000 millones de d¨®lares que su pa¨ªs mantiene con el FMI. Dicha deuda es el resultado de un acuerdo tipo stand-by (es decir, con condiciones incluidas) de 50.000 millones de d¨®lares que el expresidente Mauricio Macri firm¨® en junio de 2018 y que fue ampliado a 57.500 millones en septiembre de 2018. Dos a?os de recesi¨®n y una inconcebible tasa de pobreza del 40% han deteriorado la capacidad de enfrentar el monto y los servicios de la deuda p¨²blica argentina. Italia, Alemania, Espa?a y Francia, e incluso el papa Francisco, le han dado a Fern¨¢ndez su apoyo expl¨ªcito. Esto significa que cuando el Directorio Ejecutivo del FMI deba aprobar la reestructuraci¨®n de la deuda argentina, los representantes de esos pa¨ªses apoyar¨¢n el acuerdo. Esta no es la primera vez, y probablemente tampoco sea la ¨²ltima, que un presidente latinoamericano salga de gira para asegurarse que los pa¨ªses con el mayor poder de voto en el FMI (EE UU, Jap¨®n, China, Alemania, Francia, Reino Unido) voten a favor de un acuerdo que sea relativamente piadoso con los pa¨ªses deudores. Pero los esfuerzos destinados a la renegociaci¨®n de la deuda no culminan all¨ª.

A mediados de febrero de 2020, una misi¨®n del FMI aterriz¨® en Buenos Aires para estudiar el plan econ¨®mico del Gobierno y una misi¨®n argentina parti¨® hacia Washington. Al mismo tiempo, la instituci¨®n financiera y el Gobierno argentino acordaron reabrir la oficina permanente que el FMI manten¨ªa en el pa¨ªs y que permanec¨ªa cerrada desde el 2001. Es m¨¢s, el Gobierno ha colocado al frente de las negociaciones a una larga serie de funcionarios del Poder Ejecutivo, del Ministerio de Econom¨ªa y del Banco Central ¨C parte de ellos a tiempo completo. Por m¨¢s extrema que esta situaci¨®n parezca, la misma no es m¨¢s que un reflejo de lo que implica ser un Estado miembro deudor. Los desaf¨ªos que enfrenta hoy Argentina forman parte del intenso mecanismo de trabajo que ha caracterizado las relaciones entre el FMI y Am¨¦rica Latina desde que Per¨² se convirtiera, en 1947, en el primer pa¨ªs de la regi¨®n en contraer un pr¨¦stamo del mismo.

La situaci¨®n creada en Ecuador a ra¨ªz del pol¨¦mico acuerdo firmado por el presidente Len¨ªn Moreno en febrero de 2019, presenta significativas similitudes con el caso argentino, a pesar de tratarse de un pacto a¨²n m¨¢s exigente que el stand-by acordado con Argentina. Ecuador ha firmado un Servicio Ampliado (SAF) por un total de 4.200 millones de d¨®lares. La firma estuvo condicionada a la implementaci¨®n de un programa de ajuste de por lo menos tres a?os, que incluye, entre otros, la reducci¨®n dr¨¢stica del gasto p¨²blico, legislaci¨®n proinversores, flexibilizaci¨®n del C¨®digo Laboral, privatizaciones y m¨¢s. Las cr¨ªticas y protestas contra dicho programa, presentes desde el primer momento, se tornaron masivas y violentas en octubre de 2019, cuando Moreno anunci¨® la eliminaci¨®n de los subsidios a los combustibles.

En s¨ªntesis, lo que ha convertido al FMI en una instituci¨®n tan controversial en la regi¨®n no han sido solo los pr¨¦stamos que esta ha otorgado, las deudas que dichos pr¨¦stamos han originado y las condiciones estipuladas en los mismos (aumentos de tarifas, despidos de empleados p¨²blicos, congelamiento de sueldos, liberalizaci¨®n del comercio exterior y una profunda reforma del estado, por nombrar solo algunas), sino tambi¨¦n la agobiante rutina de trabajo que condena a los pa¨ªses deudores a una interminable serie de visitas mutuas y misiones, auditor¨ªas, revisiones peri¨®dicas, negociaciones y m¨¢s. No debe sorprendernos, pues, que durante a?os diversos gobiernos hayan solicitado que las reuniones con el FMI se realicen solo en Washington DC (la sede del Fondo y del BM), para as¨ª evitar las cr¨ªticas y las protestas que la presencia de sus misiones despierta en la escena local. Esta rutina es particularmente intensa en Am¨¦rica Latina pues numerosos son los pa¨ªses que han sufrido recidivismo y han contra¨ªdo una seguidilla de pr¨¦stamos que fueron en parte utilizados para saldar deudas creadas por pr¨¦stamos anteriores. Por ejemplo, desde su ingreso al FMI, Argentina ha firmado 21 acuerdos con esta organizaci¨®n, Ecuador 19, Brasil 16, Chile 15, M¨¦xico 16, Per¨² 25, Hait¨ª 27 ¨C la mayor¨ªa de tipo stand-by. En los a?os '60 y '70, casi todos los pa¨ªses latinoamericanos manten¨ªan acuerdos stand-by con el FMI.

Al comenzar el siglo XXI, con el auge de la "Nueva Izquierda Latinoamericana", varios pa¨ªses decidieron poner fin a las deudas con el FMI y a la agobiante rutina de trabajo que estas acarreaban. Presidentes como N¨¦stor Kirchner y Lula da Silva en 2005, Tabar¨¦ Vasquez en 2006, Hugo Ch¨¢vez y Rafael Correa en 2007, saldaron, en un solo pago y sin previo aviso, todas las deudas pendientes. El FMI, golpeado por la p¨¦rdida imprevista de tan fieles clientes, se vio obligado a hacer lo que siempre le ha exigido a Am¨¦rica Latina, es decir, reorganizarse, recortar presupuestos y despedir personal. En efecto, tanto el FMI como el BM son bancos cuyas burocracias necesitan permanecer activas (otorgar pr¨¦stamos, enviar misiones, etc.) para incrementar sus ingresos y justificar su propia existencia (pues son instituciones multilaterales que rinden cuentas a sus Estados miembros). Es precisamente esta necesidad de permanecer activo lo que me lleva a prever que, como en ocasiones pasadas, Argentina y el FMI pronto llegar¨¢n a un acuerdo. En caso contrario, no solo Argentina no podr¨¢ saldar su deuda (lo que ser¨ªa catastr¨®fico tanto para el pa¨ªs como para el FMI), sino que ello enviar¨ªa una se?al de advertencia a otros pa¨ªses de la regi¨®n y estos, en lugar de volver a pedir ayuda al Fondo, continuar¨¢n buscando fuentes alternativas de financiamiento (como China).

Lo que se conoce como "Banco Mundial" se denomina oficialmente Grupo Banco Mundial pues est¨¢ compuesto por cinco instituciones. Por Banco Mundial aqu¨ª nos referimos solo a una de ellas: el Banco Internacional de Reconstrucci¨®n y Fomento (BIRF). El BIRF, la instituci¨®n m¨¢s grande del Grupo, otorga pr¨¦stamos a Gobiernos de pa¨ªses de ingreso mediano y de ingreso bajo con capacidad de pago, incluyendo la gran mayor¨ªa de los pa¨ªses latinoamericanos. Sus pr¨¦stamos cubren parte del costo de proyectos de desarrollo; el resto (la mayor parte) debe ser cubierto por el Gobierno (nacional o provincial), empresas estatales, y/o empresas e inversores privados (locales y extranjeros). El tipo de proyectos cofinanciados por el BM ha ido cambiado en base a la evoluci¨®n del concepto de "desarrollo" y de los factores necesarios para promoverlo. Hasta los a?os 70, los pr¨¦stamos estaban destinados a proyectos en las ¨¢reas de agricultura, energ¨ªa, transporte, industria, etc. En los a?os 80, el BM cre¨® el Pr¨¦stamo de Ajuste Estructural (PAE) el cual, al contrario de los pr¨¦stamos tradicionales, no est¨¢ sujeto a un proyecto concreto. El fundamento es que el BM (y no solo el FMI) puede facilitar financiamiento temporal para saldar deudas. Tal como los pr¨¦stamos del FMI, los PAE son condicionales y exigen reformas de corte macroecon¨®mico (y neoliberal).

Desde 1985, acuerdos tipo PAE se han tornado habituales en Am¨¦rica Latina. Cada acuerdo firmado tiene condiciones y acarrea la misma rutina de trabajo que acarrean los pr¨¦stamos del FMI: misiones, informes, auditor¨ªas, negociaciones, etc. Es decir, ministros, gobernadores, intendentes, directores de empresas estatales, banqueros y otros dedican parte de su preciado tiempo al manejo de proyectos y pr¨¦stamos del banco. Al contrario del FMI, que otorga un pr¨¦stamo por vez, el BM puede otorgar varios pr¨¦stamos simult¨¢neamente, lo que implica que la rutina de trabajo con el mismo, as¨ª como las deudas, se multiplican. Esto explica, entre otros, por qu¨¦ el FMI cuenta con 2.700 empleados y el BM con m¨¢s de 10.000. Brasil, el pa¨ªs que ha recibido m¨¢s pr¨¦stamos en la regi¨®n, ha firmado, desde su primer pr¨¦stamo en 1949, nada m¨¢s ni nada menos que 503 acuerdos, 45 de ellos a¨²n activos. M¨¦xico ha firmado 329 acuerdos, con 22 a¨²n activos; Argentina, 229 acuerdos, con 30 activos. Desde el 2005, Venezuela es el ¨²nico pa¨ªs latinoamericano que no contrae pr¨¦stamos. Si bien los pr¨¦stamos del BM (cuyos reintegros no pueden reestructurarse) presentan varios de los componentes que han convertido al FMI en blanco de cr¨ªticas, lo cierto es que la mayor¨ªa de los mismos, a pesar de no ser menos condicionales que los pr¨¦stamos del FMI, sirven de punto de partida para la realizaci¨®n de importantes obras de desarrollo que no podr¨ªan concretarse de otra manera.

De los Gobiernos de Am¨¦rica Latina depende c¨®mo manejar sus relaciones con ambas instituciones para asegurarse que estas no acarreen solo deudas y agobiantes negociaciones, sino que cumplan su misi¨®n de contribuir a la estabilidad, al crecimiento y al desarrollo de sus Estados miembros. Mientras tanto, los pa¨ªses de la regi¨®n continuar¨¢n evitando recurrir al FMI, y, por el contrario, continuar¨¢n firmando acuerdos con el Banco Mundial.

Claudia Kedar, historiadora, es profesora e investigadora en el Departamento de Estudios Espa?oles y Latinoamericanos de la Universidad Hebrea de Jerusal¨¦n.