Estado de alarma y lealtad

Desde hace 40 a?os est¨¢ establecido en la Ley Org¨¢nica 4/1981 sobre los estados de alarma, excepci¨®n y sitio (LOAES en lo sucesivo) que en el estado de alarma ¡°los integrantes de los Cuerpos de Polic¨ªa de las Comunidades Aut¨®nomas y de las Corporaciones Locales, y los dem¨¢s funcionarios y trabajadores al servicio de las mismas, quedar¨¢n bajo las ¨®rdenes directas de la Autoridad competente en cuanto sea necesaria para la protecci¨®n de personas, bienes y lugares¡± (art¨ªculo 9). El Real Decreto 463/2020, declarando el estado de alarma para la gesti¨®n de la situaci¨®n de crisis sanitaria por la Covid-19 se ha limitado en su art¨ªculo 5.1 a reiterar y reproducir esa previsi¨®n de la LOAES.

No pod¨ªa hacerlo de otro modo el Gobierno, sin violar la Ley Org¨¢nica. Sin embargo, tanto el lehendakari como el presidente Torra han manifestado alguna sorpresa por lo que han calificado como una sustracci¨®n de las competencias propias; en el caso del segundo ha llegado a afirmar, adem¨¢s, que se tratar¨ªa de un 155 encubierto. Lo primero que debe recordarse es que la sujeci¨®n de las fuerzas y cuerpos de seguridad auton¨®micos y locales a las ¨®rdenes de la autoridad competente del Estado en la LOAES fue votada favorablemente por todos los diputados del PNV y de CiU en la sesi¨®n del Pleno del Congreso de 21 de abril de 1981.

Y fue votada por los diputados nacionalistas con plena conciencia de su alcance. Entre otras cosas porque en el debate en la Comisi¨®n lograron introducir en el proyecto de ley, especialmente por mediaci¨®n del diputado del PNV Marcos Vizcaya, algunas modificaciones relevantes que explicaban ese voto favorable a los efectos que aqu¨ª interesan. Entre otras, la introducci¨®n de tres nuevos art¨ªculos (los actuales 5, 7 y 9) que reconocen que cuando los supuestos del estado de alarma se circunscriban exclusivamente al territorio de una comunidad aut¨®noma, esta podr¨ªa solicitar del Gobierno la declaraci¨®n del estado de alarma (art¨ªculo 5), as¨ª como que, en ese mismo caso, la autoridad competente para gestionar la alarma podr¨ªa ser, por delegaci¨®n del Gobierno, el presidente de la comunidad aut¨®noma: ¡°Art¨ªculo s¨¦ptimo. A los efectos del estado de alarma, la Autoridad competente ser¨¢ el Gobierno o, por delegaci¨®n de este, el Presidente de la Comunidad aut¨®noma cuando la declaraci¨®n afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una Comunidad¡±.

En definitiva, el nuevo art¨ªculo 7 negociado con el PNV no dejaba lugar a duda alguna de que era el Gobierno de la naci¨®n el ¨²nico competente cuando la declaraci¨®n desbordase el territorio de una sola comunidad aut¨®noma. Es ese contexto de negociaci¨®n del texto de la LOAES con los nacionalistas en 1981 el que explica el voto favorable y un¨¢nime de todos los diputados nacionalistas vascos y catalanes a dichos art¨ªculos y, entre ellos, al 9? que es el que establece que todos los cuerpos y fuerzas de seguridad auton¨®micos y locales quedan sujetos a las ¨®rdenes directas de la autoridad competente: el ministro del Interior en este caso.

De lo que se trata aqu¨ª es de afrontar situaciones excepcionales que requieren poderes extraordinarios

En estas condiciones no puede hablarse de sorpresa en modo alguno sin faltar a la verdad.

El real decreto del s¨¢bado, 14 de marzo, no tiene nada que ver con la aplicaci¨®n del art¨ªculo 155. Este ¨²ltimo est¨¢ previsto para conjurar incumplimientos graves de la legalidad, de la Constituci¨®n o del Estatuto por parte de una comunidad aut¨®noma. Pero nada de eso tiene que ver con el estado de alarma derivado de una grav¨ªsima crisis sanitaria que tiene la cobertura de otro art¨ªculo en la Constituci¨®n (el 116). Aqu¨ª no se trata de poner fin a determinados incumplimientos de la Constituci¨®n, del Estatuto o de la legalidad en general por una comunidad aut¨®noma, sino de afrontar situaciones excepcionales que precisan de la atribuci¨®n de poderes extraordinarios residenciados en autoridades estatales, en la medida en que nos encontramos ante situaciones de ¨¢mbito supraauton¨®mico que exigen una direcci¨®n ¨²nica en todo el Estado dirigida a poner fin a la situaci¨®n de peligro y riesgo que deriva del acontecimiento legitimador de los estados de alarma, excepci¨®n y sitio a que se refiere el art¨ªculo 116 de la Constituci¨®n.

Se trata de un art¨ªculo muy relevante, expresi¨®n del soberano, en cuanto se ha dicho que soberano es quien decide sobre el estado de excepci¨®n. En nuestro caso no estamos t¨¦cnicamente ante la declaraci¨®n del estado de excepci¨®n, sino del estado de alarma; pero no deja de ser una situaci¨®n extraordinaria que, sin suspender el r¨¦gimen normal de competencias, permite al Estado, a los solos efectos de solucionar los graves problemas derivados de la pandemia, asumir temporalmente todas las competencias necesarias para ponerle fin. Esa asunci¨®n temporal de competencias no solo es perfectamente constitucional porque lo prevea el art¨ªculo 116 de la Constituci¨®n, sino porque es conforme con una interpretaci¨®n sistem¨¢tica de esta, en cuanto no altera el orden normal y permanente de competencias que sigue igual. Las asumidas por el Estado son temporales y funcionalmente limitadas al objeto y finalidad que motiva el estado de alarma; por ello compatibles con el modelo auton¨®mico.

Es dif¨ªcil suponer que haya fuerzas pol¨ªticas que no apoyen la pr¨®rroga de la medida cuando sea necesaria

Es perfectamente constitucional, adem¨¢s, que solucione los graves problemas y conjure los riesgos que sobrepasan y desbordan el ¨¢mbito territorial de competencia auton¨®mica. Por eso la Constituci¨®n ha dedicado un art¨ªculo que entrega al legislador org¨¢nico la regulaci¨®n y competencias ante tales situaciones.

Uno de los rasgos llamativos es la brevedad del plazo ¡ª15 d¨ªas¡ª de duraci¨®n del estado de alarma. Bien es verdad que ese plazo tan breve es el que fija por s¨ª misma la Constituci¨®n cuando asigna directamente al Gobierno la puesta en marcha del estado de alarma. Ello no significa que el Congreso no pueda, ¨¦l s¨ª, prorrogar ese plazo por el tiempo que estime conveniente a petici¨®n del Gobierno; pr¨®rroga que no es incompatible con la fijaci¨®n por el Congreso del alcance y condiciones para tal pr¨®rroga: por ejemplo, informes peri¨®dicos al Congreso de las actuaciones desarrolladas y su resultado.

En el presente caso, la pr¨®rroga se impone por la propia naturaleza de las cosas, ya que se sabe ¡ªpor la experiencia en China y en otros pa¨ªses¡ª que un m¨ªnimo de tres meses es inevitable para acabar con la pandemia. En esas condiciones, no pedir la pr¨®rroga equivaldr¨ªa a dejar sin efecto el conjunto de las obligaciones, impuestas o por imponer, a particulares y empresas, defraudando el fin ¨²ltimo de la declaraci¨®n del estado de alarma.

Es posible que, por prudencia pol¨ªtica, el Gobierno haya eludido hablar siquiera de pr¨®rroga respecto del estado de alarma; pr¨®rroga que por otra parte le corresponde a ¨¦l pedir, pero solo al Congreso conceder.

Sin embargo, tal pr¨®rroga es inevitable, ya que viene determinada por el propio proceso de evoluci¨®n de la pandemia, que es evidente que va mucho m¨¢s all¨¢ de 15 d¨ªas.

Dentro de muy poco corresponder¨¢ a todas las fuerzas pol¨ªticas con representaci¨®n parlamentaria acordar tal pr¨®rroga. Es dif¨ªcil suponer que pueda haber quien regatee o condicione el apoyo a la misma.

Finalmente, no puede dejar de considerarse la falta de fundamento de propuestas de alg¨²n partido que pretende la supresi¨®n del Estado de las autonom¨ªas como remedio de la crisis sanitaria que padecemos. Parecen ignorar u ocultar que el art¨ªculo 116 ¡ªexpresi¨®n ¨¦l mismo de la soberan¨ªa ante situaciones extraordinarias¡ª ofrece cuantas soluciones sean necesarias, al igual que lo hacen, con t¨¦cnicas semejantes, otras democracias de nuestro entorno.

Tom¨¢s de la Quadra-Salcedo es catedr¨¢tico em¨¦rito de la Universidad Carlos III y exministro de Justicia.