Un informe de los letrados del Congreso duda de la constitucionalidad de la ley de amnist¨ªa

Un nuevo informe de los letrados de las Cortes, esta vez de los adscritos a la Comisi¨®n de Justicia del Congreso, muestra dudas sobre la constitucionalidad de la proposici¨®n de ley de amnist¨ªa impulsada por el PSOE y sostiene que deber¨ªa ser ¡°articulada¡± como una ¡°reforma constitucional¡±. Adem¨¢s, el documento pone ¨¦nfasis en las dudas jur¨ªdicas que plantea la f¨®rmula elegida por los socialistas para incluir en la amnist¨ªa las causas por terrorismo que afectan a Carles Puigdemont (l¨ªder de Junts) y Marta Rovira (secretaria general de ERC). La proposici¨®n de ley excluye de la amnist¨ªa los actos de terrorismo, pero solo cuando exista una condena con ¡°sentencia firme¡±; los letrados avisan de que esa distinci¨®n ¡ªque permite incluir a Puigdemont y Rovira entre los amnistiables porque su investigaci¨®n est¨¢ en fase muy embrionaria y por tanto no hay condena firme a la vista¡ª ¡°puede ser contraria al Derecho europeo¡±.

Los letrados remarcan as¨ª, entre otras, las dudas jur¨ªdicas que genera ese apartado de la ley. Incluso los principales beneficiarios de la futura norma, los partidos independentistas, est¨¢n intentando que se elimine de la ley todo el p¨¢rrafo sobre delitos de terrorismo. En sus enmiendas a la proposici¨®n de ley presentadas el martes, Junts y ERC plantean que los delitos de terrorismo, con sentencia firme o sin ella, salgan directamente del apartado de delitos no amnistiables, un paso que por el momento es rechazado por el PSOE.

El pasado noviembre, un primer informe de los letrados de la C¨¢mara baja, del que se responsabiliz¨® el secretario general, Fernando Galindo, dio luz verde a la tramitaci¨®n de la proposici¨®n de ley de amnist¨ªa, al no apreciar ¡°defectos formales¡± en ella ni una vulneraci¨®n ¡°palmaria¡± de la Constituci¨®n. El nuevo informe conocido este mi¨¦rcoles, fechado el 10 de enero y al que ha tenido acceso EL PA?S, est¨¢ elaborado por otros letrados, los de la comisi¨®n de Justicia, y ya entra a analizar de forma pormenorizada el contenido de la propuesta de amnist¨ªa.

Seg¨²n este informe, adelantado por La Vanguardia, la afirmaci¨®n de que la amnist¨ªa de 1977 form¨® parte ¡°del pacto constitucional¡± de 1978 ¡ªuna afirmaci¨®n defendida en la proposici¨®n de ley del PSOE¡ª no es suficiente para deducir ¡°que la amnist¨ªa como figura jur¨ªdica est¨¦ permitida por la Constituci¨®n, abierta al ¨¢mbito de decisi¨®n del legislador¡±. ¡°La iniciativa contenida en la presente proposici¨®n plantea dudas de que pueda tener cabida en la Constituci¨®n, de manera que debiera ser articulada a trav¨¦s del procedimiento de reforma constitucional¡±, aseveran los letrados. Y dan tres razones principales para dudar de esa constitucionalidad: que la amnist¨ªa no est¨¢ ¡°contemplada entre las competencias de las Cortes Generales descritas en el art¨ªculo 66.2 ni atribuida a las mismas por ning¨²n otro art¨ªculo de la Constituci¨®n¡±; que la Ley Fundamental ¡°desautoriza expresamente los indultos generales¡±; y que durante los debates constitucionales de 1978 fueron rechazadas precisamente ¡°dos enmiendas (n¨²mero 504 al entonces art¨ªculo 58, hoy art¨ªculo 66, y n¨²mero 744 proponiendo un art¨ªculo nuevo)¡± que ped¨ªan recoger en la Constituci¨®n la posibilidad de conceder amnist¨ªas.

La proposici¨®n de ley del PSOE ¡ªencaminada a exculpar de todo delito a los encausados del proc¨¦s catal¨¢n, y presentada de hecho por exigencia de los socios independentistas del Gobierno¡ª desborda, seg¨²n el informe, ¡°la naturaleza de ley singular¡±. Su contenido, avisan los letrados, ¡°podr¨ªa constituir ejercicio de la potestad jurisdiccional, atribuida por el art¨ªculo 117.3 de la Constituci¨®n en t¨¦rminos taxativos exclusivamente a los juzgados y tribunales¡±. Adem¨¢s, los expertos de la comisi¨®n se muestran contrarios a que la amnist¨ªa sea incluida a partir de ahora en el C¨®digo Penal entre las causas de extinci¨®n de la responsabilidad. Esa inclusi¨®n ¡°tiene dif¨ªcil encaje¡± con la presentaci¨®n de la ley de amnist¨ªa como una "ley excepcional y singular¡±.

El ministro de Justicia, Presidencia y Relaciones con las Cortes del Gobierno, F¨¦lix Bola?os, ha restado importancia al informe y ha recordado que ha habido otros en diferente direcci¨®n: ¡°Hay informes de penalistas, de catedr¨¢ticos del Constitucional¡­ tambi¨¦n de letrados del Congreso. De hecho, que yo conozca, hay tres informes de letrados del Congreso. Y todos ellos son respetables, y los vamos a analizar desde el Gobierno¡±, ha afirmado, informa Reyes Rinc¨®n.

El informe de los letrados de la comisi¨®n de Justicia no est¨¢ firmado, como sucede con muchos de estos trabajos, pero la responsable de ese equipo es Piedad Garc¨ªa-Escudero, quien ha sido secretaria general del Congreso y letrada mayor del Senado. Fue nominada para ese puesto en noviembre en sustituci¨®n del anterior letrado, Manuel Fern¨¢ndez-Fontecha, que se hab¨ªa manifestado p¨²blicamente contra la amnist¨ªa. Piedad Garc¨ªa-Escudero, catedr¨¢tica de Derecho Constitucional, es letrada de las Cortes desde 1981 y hermana de P¨ªo Garc¨ªa-Escudero, quien ejerci¨® de presidente del Senado por el PP entre 2011 y 2019. Por su parte, el letrado mayor del Congreso, Fernando Galindo, que firm¨® en noviembre el informe favorable a tramitar la ley de amnist¨ªa, es un letrado con 13 a?os de experiencia y form¨® parte del Gobierno de Pedro S¨¢nchez como director general y subsecretario de Pol¨ªtica Territorial.

Delitos de terrorismo

Uno de los aspectos m¨¢s controvertidos de la proposici¨®n de ley del PSOE es que excluye de la amnist¨ªa los actos de terrorismo, pero solo cuando exista una condena con ¡°sentencia firme¡±. En la actualidad hay dos procedimientos judiciales en los que se apunta a posibles delitos de terrorismo en actuaciones vinculadas al proc¨¦s independentista catal¨¢n, pero ambos est¨¢n muy lejos de que se dicte sentencia, y mucho m¨¢s lejos de que esta sea firme; por tanto, esa redacci¨®n de la ley implica, en principio, que dichas causas ¡ªque afectan a Puigdemont, Rovira y varios miembros de los llamados CDR¡ª s¨ª entrar¨ªan en la amnist¨ªa. Los letrados de la comisi¨®n de Justicia subrayan ese hecho y a continuaci¨®n afirman que excluir de la amnist¨ªa el terrorismo ¡°solo cuando haya reca¨ªdo sentencia firme¡± puede vulnerar la legalidad.

La Directiva europea 2017/541, de marzo de 2017, referida a delitos de terrorismo, ¡°prev¨¦ la posibilidad y condiciones en que las sanciones puedan reducirse, pero en ning¨²n caso se prev¨¦ la extinci¨®n de la responsabilidad¡±, se?ala el informe. A la vista de esa Directiva, traspuesta al Derecho espa?ol por la Ley Org¨¢nica 1/2019, de 20 de febrero, los letrados consideran que ¡°el hecho de que la exclusi¨®n de la aplicaci¨®n de la amnist¨ªa afecte a los delitos previstos en el art¨ªculo 3 de aquella solo cuando haya reca¨ªdo sentencia firme puede ser contraria al Derecho europeo¡±.

Indeterminaci¨®n y arbitrariedad

El informe remarca tambi¨¦n la ¡°indeterminaci¨®n de los delitos comprendidos en la amnist¨ªa¡± ¡ªquedan incluidos todos los actos ¡°cometidos con la intenci¨®n de reivindicar, promover o procurar la secesi¨®n o independencia de Catalu?a¡±¡ª, una indeterminaci¨®n que ¡°podr¨ªa lesionar el principio de seguridad jur¨ªdica¡± y afectar a la ¡°aplicaci¨®n igualitaria de la ley¡±. En esa misma l¨ªnea, censuran el amplio arco temporal que abarca la amnist¨ªa: entre el 1 de enero de 2012 y el 13 de noviembre de 2023, un plazo que adem¨¢s se extiende luego a los actos comenzados antes de esa fecha o finalizados despu¨¦s.

¡°En conclusi¨®n, se aprecia falta de determinaci¨®n en el ¨¢mbito de aplicaci¨®n de la Ley [¡­], tanto en cuanto a los delitos amnistiados como al plazo en que se cometieron, que no se corresponde con el car¨¢cter excepcional de una extinci¨®n de responsabilidad ni con las exigencias de una ley singular, lo que puede afectar al principio constitucional de seguridad jur¨ªdica y dificultar la aplicaci¨®n un¨ªvoca de la Ley¡±, se?ala el informe. Y apunta, adem¨¢s, al riesgo de que esa indeterminaci¨®n derive en una ¡°delimitaci¨®n arbitraria de dicho ¨¢mbito de aplicaci¨®n¡±, lo que supondr¨ªa una ¡°infracci¨®n del principio de igualdad¡±.

Impunidad para la corrupci¨®n

El documento de los expertos de la comisi¨®n de Justicia se detiene tambi¨¦n en otro aspecto de la futura amnist¨ªa: la inclusi¨®n de delitos de corrupci¨®n: ¡°La extinci¨®n de responsabilidad en relaci¨®n con el delito de malversaci¨®n que la proposici¨®n pretende [¡­] podr¨ªa comprometer la armonizaci¨®n y la efectividad de las normas reguladoras de los delitos de esta ¨ªndole, perseguidas por el Derecho de la Uni¨®n Europea¡±, advierte. Y recuerda que, para ¡°garantizar que no haya ¨¢mbitos de impunidad para estos delitos¡±, el Tribunal de Justicia de la Uni¨®n Europea prioriza el Derecho de la Uni¨®n Europea frente a la ¡°normativa nacional que pueda generar un riesgo sist¨¦mico de impunidad de los hechos constitutivos de delitos graves de fraude que afecten a los intereses financieros de la Uni¨®n, o de corrupci¨®n en general¡±.

Orden de detenci¨®n de Puigdemont

El art¨ªculo 4 de la proposici¨®n de ley de amnist¨ªa establece que a partir de su entrada en vigor ¡°quedar¨¢n sin efecto las ¨®rdenes de busca y captura e ingreso en prisi¨®n de las personas a las que resulte de aplicaci¨®n¡±, as¨ª como ¡°las ¨®rdenes nacionales, europeas e internacionales de detenci¨®n¡±. Entre los potenciales beneficiarios de la amnist¨ªa est¨¢ Carles Puigdemont, pr¨®fugo en B¨¦lgica desde 2017 y cuya orden europea de detenci¨®n est¨¢ en este momento congelada.

Los letrados del Congreso mencionan que el Tribunal de Justicia de la Uni¨®n Europea, en sentencia de 16 de diciembre de 2021, ¡°confirm¨® la autonom¨ªa del procedimiento de emisi¨®n de [una] orden europea respecto del proceso penal interno¡± de un pa¨ªs miembro. Por tanto, sostienen, el art¨ªculo 4 de la ley de amnist¨ªa ¡°podr¨ªa incidir en el ¨¢mbito propio del Derecho de la Uni¨®n Europea, especialmente cuando la privaci¨®n de efectos a la orden de detenci¨®n europea afecte a los delitos de terrorismo y malversaci¨®n¡±.

En el mismo sentido, el informe plantea dudas sobre el apartado de la ley que obliga a retirar las medidas cautelares a los amnistiados ¡°incluso cuando tenga lugar el planteamiento de un recurso o cuesti¨®n de inconstitucionalidad¡± contra la norma. ¡°Cabr¨ªa plantearse si una ley especial puede contener una incursi¨®n en uno de los procedimientos constitucionales, que ha de ser regulado por la Ley Org¨¢nica del Tribunal Constitucional¡±, se?alan los letrados.