La ley de amnist¨ªa bajo la lupa de la Comisi¨®n de Venecia: las claves del borrador

El borrador del dictamen de la Comisi¨®n de Venecia sobre la proposici¨®n de ley de amnist¨ªa a los encausados del proc¨¦s encuentra aspectos positivos en la norma, como el objetivo de ¡°reconciliaci¨®n pol¨ªtica¡±, pero advierte tambi¨¦n de cuestiones que deber¨ªan reconsiderarse, como regular la medida de gracia mediante una reforma constitucional, y subraya importantes carencias. Entre las principales objeciones del organismo asesor en cuestiones constitucionales del Consejo de Europa est¨¢ la decisi¨®n de tramitar la norma por la v¨ªa de urgencia y no requerir una mayor¨ªa cualificada para sacarla adelante. ¡°Un procedimiento de tramitaci¨®n r¨¢pida no es apropiado¡± y ¡°puede da?ar la ley¡±, se?alan.

El informe que se ha conocido ahora es provisional y fuentes de la Comisi¨®n advierten de que el texto definitivo, previsto para el 15 o 16 de marzo, incorporar¨¢ ¡°muchos cambios¡±. El dictamen, elaborado a petici¨®n del Senado, donde el PP tiene mayor¨ªa absoluta, se ha hecho, adem¨¢s, sobre la versi¨®n inicial de la proposici¨®n de ley, que ya fue enmendada en varios puntos durante la primera fase de la tramitaci¨®n en el Congreso y que est¨¢ pendiente de nuevos cambios con el acuerdo que negocian el PSOE y Junts para intentar garantizar la medida de gracia a los encausados por terrorismo.

Estas son las principales conclusiones de los expertos que han examinado la norma:

Una ley con ¡°objetivos leg¨ªtimos¡±. El borrador del informe sostiene que la ¡°unidad nacional y social¡±, as¨ª como la ¡°reconciliaci¨®n pol¨ªtica¡±, son ¡°objetivos leg¨ªtimos de las amnist¨ªas¡±. La Comisi¨®n es consciente de las cr¨ªticas acerca de que la proposici¨®n de ley de amnist¨ªa fue ¡°parte de un acuerdo pol¨ªtico para lograr una mayor¨ªa¡± para que Pedro S¨¢nchez fuera investido presidente, algo que ha generado una ¡°divisi¨®n profunda¡± en toda la sociedad. Aun as¨ª, ¡°la normalizaci¨®n institucional, pol¨ªtica y social de Catalu?a es un objetivo leg¨ªtimo¡±, subraya y agrega que no le corresponde a la Comisi¨®n ¡°evaluar la proporcionalidad de la ley de amnist¨ªa en relaci¨®n con los objetivos proclamados¡±. Esa tarea, acota, recae en el poder legislativo: ¡°Al decidir si adopta la ley de amnist¨ªa y con qu¨¦ contenido, el Parlamento deber¨¢ responder a la cuesti¨®n de si se puede lograr la normalizaci¨®n de Catalu?a pese al hecho de que la proposici¨®n de ley de amnist¨ªa ha provocado una divisi¨®n profunda y virulenta en la clase pol¨ªtica, en las instituciones, en los jueces, los acad¨¦micos y, sobre todo, en la sociedad espa?ola¡±.

En su an¨¢lisis, la Comisi¨®n tambi¨¦n recuerda que, a lo largo de la historia, se han aprobado amnist¨ªas en relaci¨®n con ¡°eventos pol¨ªticos en sentido amplio¡± en pa¨ªses como B¨¦lgica, Brasil, Bosnia-Herzegovina, Italia, Marruecos o Francia. En este ¨²ltimo pa¨ªs, se?ala que algunas de las amnist¨ªas aprobadas fueron para resolver ¡°crisis pol¨ªticas en territorios de ultramar relacionados con demandas separatistas en Nueva Caledonia o Guadalupe¡±, as¨ª como ¡°eventos de naturaleza pol¨ªtica y social relacionados con el establecimiento del estatus de C¨®rcega¡±, regi¨®n largamente sumida en una disputa independentista.

Un ¡°instrumento¡± habitual para condonar penas. Uno de los primeros puntos que aborda el informe es un an¨¢lisis comparativo de las leyes de amnist¨ªa y otras medidas de gracia entre 54 de los 61pa¨ªses miembros de la Comisi¨®n. Todos tienen alg¨²n tipo de ¡°instrumento para condonar penas, especialmente criminales, ya sean de naturaleza general o individual, as¨ª como condicional o incondicional¡±, se?alan. En la mayor¨ªa de los pa¨ªses estudiados, la amnist¨ªa est¨¢ ¡°expl¨ªcitamente¡± incluida en sus constituciones. En otra decena, ¡°la consideran aceptable para ocasiones espec¨ªficas¡±. Otras cartas magnas, como es el caso de la espa?ola, prev¨¦n un perd¨®n (indulto), pero no amnist¨ªa. En Espa?a, destacan al respecto, los indultos generales s¨ª est¨¢n espec¨ªficamente prohibidos por la Constituci¨®n.

En cualquier caso, las amnist¨ªas deben ¡°cumplir con la Constituci¨®n¡± y la constitucionalidad de las mismas debe ser controlada mediante los organismos y procedimientos que prev¨¦ la carta magna, recuerdan. Dicho lo cual, los responsables del an¨¢lisis subrayan en varias ocasiones a lo largo del borrador que la Comisi¨®n de Venecia ¡°no es competente para comentar sobre la constitucionalidad¡± de la ley de amnist¨ªa que se est¨¢ negociando en Espa?a, porque consideran que es algo que deber¨¢ decidir en ¨²ltima instancia el Tribunal Constitucional y que en todo caso deben debatir los expertos constitucionalistas espa?oles.

Es ¡°preferible¡± una reforma constitucional. El borrador del informe alude a la ¡°v¨ªvida controversia¡± que ha provocado en Espa?a el debate sobre si la amnist¨ªa cabe o no en la Constituci¨®n. Por eso, seg¨²n los expertos, ser¨ªa ¡°preferible¡± que, ¡°cuando llegue el momento¡±, esta cuesti¨®n se regule ¡°expl¨ªcitamente mediante una enmienda constitucional¡±. De la misma manera que insisten en que no entran sobre la constitucionalidad de la ley de amnist¨ªa, agregan que tampoco van a evaluar su ¡°compatibilidad¡± con la ley europea, algo que, estiman, ¡°podr¨ªa ser objeto de una sentencia del Tribunal de Justicia de la UE¡± (TJUE) una vez que la ley est¨¦ aprobada.

Cumple con el Estado de derecho y los principios de igualdad ante la ley y separaci¨®n de poderes. La Comisi¨®n manifiesta abiertamente su ¡°aprobaci¨®n¡± al hecho de que la proposici¨®n de ley no cubre actos que la jurisprudencia internacional considera que no deben entrar en una amnist¨ªa. Tambi¨¦n considera que preserva ¡°correctamente¡± la responsabilidad civil y se?ala que ¡°no hay un problema¡± en materia de separaci¨®n de poderes siempre y cuando la decisi¨®n de qu¨¦ individuos concretos se beneficiar¨¢n de la amnist¨ªa est¨¦ en manos del juez competente, algo que ya prev¨¦ la proposici¨®n de ley.

Reproches a la tramitaci¨®n de urgencia. Por muy leg¨ªtimos que sean los motivos para presentar una ley as¨ª, lo que para la Comisi¨®n de Venecia no se justifica es que haya sido tramitada por el procedimiento de urgencia: ¡°Un procedimiento de tramitaci¨®n r¨¢pida no es apropiado para la adopci¨®n de leyes de amnist¨ªa, en vista de las trascendentales consecuencias de este tipo de leyes y del hecho de que las leyes de amnist¨ªa tienen, a menudo, una naturaleza controvertida¡±, sostiene.

Seg¨²n recuerda, en general, un ¡°apresuramiento puede da?ar la calidad de la ley¡±. Pero en el caso de la proposici¨®n de ley espa?ola, esas prisas son especialmente peligrosas en vista de las ¡°feroces cr¨ªticas en Espa?a y m¨¢s all¨¢¡± que ha provocado la normativa, sobre todo en diversos organismos y asociaciones de la judicatura. ¡°Las amnist¨ªas est¨¢n generalmente motivadas por motivos de reconciliaci¨®n social y pol¨ªtica¡±, unas ¡°metas leg¨ªtimas¡± que ¡°requieren que sean obtenidas mediante m¨¦todos y procedimientos coherentes¡± con el objetivo final, ¡°para no frustrar dicho objetivo¡±, advierte la Comisi¨®n. ¡°Los medios y procedimientos dise?ados para aprobar la amnist¨ªa deber¨ªan estar inspirados en la inclusi¨®n, participaci¨®n, un calendario apropiado y discusiones p¨²blicas¡±, recomienda.

Precisamente por su potencial ¡°impacto en la cohesi¨®n social¡±, la Comisi¨®n de Venecia se?ala tambi¨¦n que las leyes de amnist¨ªa ¡°deber¨ªan ser aprobadas mediante una mayor¨ªa cualificada apropiada¡± y no, como se prev¨¦ en el caso espa?ol, por mayor¨ªa absoluta.

Alertas ante una posible ¡°arbitrariedad¡±. Una cuesti¨®n de la que alertan los expertos en el borrador del informe es el peligro de que una ley de este tipo pueda ser arbitraria. Al respecto, en varias ocasiones, la Comisi¨®n es enf¨¢tica en que el criterio que rija la normativa debe ser que ¡°no cubra a individuos espec¨ªficos¡±, ya que, recuerda, las amnist¨ªas son ¡°medidas impersonales que se aplican a todas las personas o determinadas clases de personas¡±. La proposici¨®n de ley cumple, en principio, este requisito porque amnist¨ªa todos los hechos vinculados a la consulta celebrada en Catalu?a el 9 de noviembre de 2014 y al refer¨¦ndum de 1 de octubre de 2017, y actos relacionados que hubieran sido cometidos entre el 1 de enero de 2012 y el 13 de noviembre de 2023.

Los expertos tambi¨¦n subrayan la necesidad de que haya ¡°consistencia¡± en la determinaci¨®n de qu¨¦ actuaciones est¨¢n cubiertas por la amnist¨ªa, en referencia espec¨ªfica a los delitos de malversaci¨®n y corrupci¨®n, y consideran para ello que deben estar ¡°intr¨ªnsecamente relacionados¡± con los ¡°actos cubiertos¡± por la norma. Fuentes socialistas se?alan que esta recomendaci¨®n ya se ha cumplido porque, en la tramitaci¨®n parlamentaria, se ha ¡°reforzado¡± la conexi¨®n entre la amnist¨ªa y el proceso independentista. La ley no contempla amnistiar ning¨²n delito, ni de malversaci¨®n ni de otro tipo, que no est¨¦ vinculado al proc¨¦s. La malversaci¨®n que los jueces consideran probada alcanza, entre otros aspectos, a los gastos de organizaci¨®n y realizaci¨®n del refer¨¦ndum ilegal del 1-O o la promoci¨®n del desaf¨ªo independentista en el extranjero.

La importancia de definir bien el ¨¢mbito de la ley. Los expertos advierten de que el ¨¢mbito temporal y material de aplicaci¨®n de la amnist¨ªa es ¡°amplio y bastante indefinido¡±, lo que puede afectar a la seguridad jur¨ªdica de la norma. Cuestionan que la ley defina los actos ¡°por su intenci¨®n¡± (por ejemplo, cualquier acto tipificado como delito ¡°destinado a promover, apoyar o facilitar la secesi¨®n o la independencia de Catalu?a¡±) y que no se refiera a delitos ¡°espec¨ªficos identificados por la legislaci¨®n penal¡±. A su juicio hay ¡°cl¨¢usulas abiertas¡± que ¡°a?aden vaguedad¡±, por lo que recomiendan una definici¨®n ¡°m¨¢s precisa¡± para ¡°que los efectos de la ley sean m¨¢s previsibles¡± y no minen la ¡°confianza p¨²blica¡± en la norma¡±.

Los jueces ¡°no deber¨¢n¡± ser citados a comisiones de investigaci¨®n. El Senado pidi¨® a la Comisi¨®n que se pronunciara tambi¨¦n por una cuesti¨®n que no est¨¢ incluida en la ley, pero ha levantado ampollas entre el poder legislativo y el judicial: la posibilidad de citar a declarar a jueces en comisiones de investigaci¨®n en el Congreso. El PSOE lo rechaza y asegura que no se les va a llamar, pero los partidos independentistas tienen intenci¨®n de hacerlo. ¡°Para cumplir con los principios de separaci¨®n de poderes e independencia de la justicia, las comisiones de investigaci¨®n creadas por el congreso de Diputados no deber¨¢n poder ordenar que los jueces declaren ante ellos, en particular sobre los casos sobre los que han decidido¡±, se?ala la Comisi¨®n. Sin citarlo expresamente, tambi¨¦n aluden a la posibilidad de estudiar en el Congreso casos de lawfare (persecuci¨®n judicial con fines pol¨ªticos) que incorpor¨® el acuerdo de investidura entre el PSOE y Junts. El informe recuerda que el ¨®rgano competente sobre el r¨¦gimen disciplinario de los jueces es el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) y considera que reclamar que acudan a declarar, en p¨²blico, sobre la forma en que han tratado un caso espec¨ªfico, representa una ¡°interferencia pol¨ªtica en la administraci¨®n de la justicia¡± que podr¨ªa tener ¡°efecto intimidatorio¡±.