Dar m¨¢s voz a los pueblos ind¨ªgenas es posible

Am¨¦rica Latina no es ajena a los conflictos sociales, si bien hubo gran crecimiento econ¨®mico, reducci¨®n de pobreza y de inequidad en la d¨¦cada pasada. Es por ello que conocer de antemano las necesidades y aspiraciones de los sectores m¨¢s vulnerables son clave para reducir potenciales crisis y mejorar la calidad de vida de aquellos con menores ingresos.

En este sentido, el Per¨² se ha colocado a la vanguardia y aprob¨® una ley de alcance nacional que regula el proceso de consulta previa con poblaciones ind¨ªgenas. Sus primeros resultados se han recopilado en el reporte ¡§La Consulta Previa en el Per¨²: Aprendizajes y desaf¨ªos¡§.

German Freire, especialista en Desarrollo Social del Banco Mundial, explica c¨®mo funciona el proceso de la consulta previa, por qu¨¦ es importante tanto en el Per¨² como en la regi¨®n y qu¨¦ futuro le espera a las comunidades ind¨ªgenas y rurales de Am¨¦rica Latina:

Pregunta: ?Qu¨¦ es la consulta previa y cuando se realiza?

Repuesta: La consulta previa es un derecho internacionalmente reconocido, enmarcado en el convenio 169 de la OIT y ratificado por 15 pa¨ªses latinoamericanos, incluido el Per¨², pa¨ªs donde ha sido convertida en una ley desde 2011. Pero m¨¢s all¨¢ de ser un derecho, es una herramienta de di¨¢logo que permite conciliar los intereses de las poblaciones mayoritarias con los de la poblaci¨®n ind¨ªgena. La consulta previa es un mecanismo de inclusi¨®n y un espacio para darle voz y voto a los pueblos ind¨ªgenas en los programas, proyectos, planes y leyes que potencialmente pueden afectar sus intereses, sus culturas o sus modos de vida.

La consulta previa se lleva a cabo cuando hay una potencial afectaci¨®n de los derechos colectivos de los pueblos ind¨ªgenas. La ley peruana no incluye en este proceso la prestaci¨®n de servicios p¨²blicos, como agua y saneamiento o electricidad, por ejemplo, a menos que afecten los derechos colectivos de los pueblos ind¨ªgenas.

En cambio, cuando por ejemplo se declara en el Amazonas un parque nacional, y este parque se sobrepone al territorio tradicional de una poblaci¨®n ind¨ªgena, ah¨ª existe una afectaci¨®n del derecho colectivo, pues la regulaci¨®n podr¨ªa limitar su acceso a recursos que han utilizado durante siglos y de los que dependen para subsistir. Esto se convierte en materia de consulta previa. Lo mismo sucede al desarrollar un proyecto de hidrov¨ªas, una ¡°carretera¡± fluvial, que atraviesa un territorio ind¨ªgena.

La consulta previa se complementa con otros mecanismos de participaci¨®n ciudadana, sensibles a las diferencias culturales y las cosmovisiones de los pueblos ind¨ªgenas.

P: ?Por qu¨¦ es importante la consulta previa?

R: La consulta previa es err¨®neamente vista por algunos sectores p¨²blicos y privados como un requisito que no agrega valor a sus actividades. A su entender es un proceso largo y costoso, por lo que hace m¨¢s lento el desarrollo de proyectos y, ultimadamente, desincentivan la inversi¨®n. Sin embargo, la experiencia nos ha demostrado que en territorios ind¨ªgenas el desarrollo ¡§convencional¡§ no siempre tiene los efectos esperados, y los ind¨ªgenas no se benefician tanto como el resto de la poblaci¨®n o son adversamente impactados por proyectos que en teor¨ªa deb¨ªan beneficiarlos. Esto explica en parte la persistencia de brechas, por ejemplo. Regionalmente los ind¨ªgenas son casi tres veces m¨¢s propensos a ser pobres.

La consulta previa es un espacio de participaci¨®n que toma en cuenta a los pueblos ind¨ªgenas en el dise?o de proyectos, planes o leyes que podr¨ªan afectarlos.Permite a las comunidades transmitir sus propias visiones de lo que es el desarrollo, la pobreza y el bienestar. La inclusi¨®n de estas voces tiene muchos beneficios, no solo para ellos.

Si bien la consulta no es un mecanismo de resoluci¨®n de conflictos, el desarrollar un proyecto que es sensible a las visiones y expectativas locales, culturalmente pertinente, donde la poblaci¨®n ind¨ªgena tiene un espacio para expresarse en sus t¨¦rminos, tiene muchas menos probabilidades de generar un conflicto social. Si se analizan las razones para la mayor parte de los conflictos sociales en el Per¨², sea que est¨¦n relacionados con proyectos mineros o de otro tipo, la poblaci¨®n local rara vez se opone a los proyectos en s¨ª, sino que se opone a los t¨¦rminos de su inclusi¨®n, o a su exclusi¨®n de los beneficios. Lo que la mayor parte de las comunidades involucradas en un conflicto demandan es di¨¢logo.

Encarar el dialogo tiene un costo para las empresas y para el Estado, no hay duda, pero hoy sabemos que el costo de no realizar consultas es mucho mayor, principalmente en el mediano plazo, cuando aparecen conflictos o desacuerdos que paralizan obras y planes de desarrollo.

P: ?Por qu¨¦ el Per¨² es un referente para Am¨¦rica Latina en el tema de la consulta previa?

R: Actualmente, en toda Am¨¦rica Latina existe una gran legislaci¨®n pro ind¨ªgena y en pr¨¢cticamente todos los pa¨ªses se realizan consultas. Per¨², sin embargo, fue el primer pa¨ªs en promover una ley de alcance nacional y en reglamentar el derecho a la consulta previa. Adem¨¢s, ha venido innovando en la definici¨®n pr¨¢ctica del derecho a la consulta, as¨ª como en las cuestiones operativas de c¨®mo, qu¨¦, d¨®nde, cu¨¢ndo y a qui¨¦n se debe consultar una medida determinada. Ninguna de esas preguntas tiene una sola respuesta, pero el Per¨² ha estado dando muestras de estrategias concretas y bien operativas.

El pa¨ªs plantea la consulta previa de forma estructurada. Esto se ve reflejado en los protocolos, materiales de apoyo y la literatura generada por el Ministerio de Cultura sobre los procesos de la consulta previa, as¨ª como la Base de Datos sobre Pueblos Ind¨ªgenas del Ministerio de Cultura, que es una de las m¨¢s completas que yo haya visto en la regi¨®n. Tambi¨¦n han creado un registro nacional de traductores y facilitadores en temas de consulta, que es una herramienta clave tanto para el estado peruano como para las empresas privadas, que ya hacen uso de este registro y de los servicios del personal que ha venido formando el Ministerio. Adem¨¢s, acaban de lanzar un sistema de monitoreo de las consultas, clave para garantizar la transparencia y el cumplimiento de los acuerdos. Estas herramientas no existen en otros pa¨ªses de la regi¨®n.

P: ?Cu¨¢ntos procesos se han realizado en el Per¨² y cu¨¢l es un ejemplo de los acuerdos tomados en las consultas previas?

R: En el momento en que realizamos el estudio junto con el Ministerio de Cultura eran 24, pero ahora son varios m¨¢s. Aunque no parece un n¨²mero grande, ha tomado mucho esfuerzo llegar ah¨ª, debido principalmente a la especulaci¨®n que sigui¨® a la aprobaci¨®n de la ley y su reglamento. Las voces que se opon¨ªan a la implementaci¨®n de la ley argumentaban que al consultar a los pueblos ind¨ªgenas se iban a generar m¨¢s conflictos sociales, aletargar los proyectos consultados y paralizar la inversi¨®n. La principal lecci¨®n que dejan estos primeros procesos de consulta es que todos esos temores eran infundados. Los 24 procesos realizados hasta principios del 2016 llegaron, en su totalidad, a acuerdos, y se dieron en plazos razonables.

Por ejemplo, algunos pueblos ind¨ªgenas pidieron participar en el dise?o de los t¨¦rminos de referencia de los estudios de impacto ambiental, pues argumentaban que, si ellos no eran involucrados desde ese momento, las preguntas que eran importantes para ellos no iban a ser incluidas en los estudios, por lo que luego no tienen informaci¨®n ni datos clave para estructurar sus argumentos. El problema es que si se hace una interpretaci¨®n demasiado inflexible de la legislaci¨®n, luego no tendr¨ªan participaci¨®n en la discusi¨®n de los resultados. El argumento que nosotros hacemos es que la consulta previa tiene que ser vista como parte de un di¨¢logo mas amplio y sostenido con los pueblos ind¨ªgenas, no como un momento en el tiempo o como un requisito administrativo m¨¢s.

Hay que recordar que en el Per¨² los acuerdos de la consulta previa son de cumplimiento obligatorio. Este no es un dato menor, porque otras instancias de di¨¢logo o de resoluci¨®n de conflicto, como las mesas de di¨¢logo, no tienen este car¨¢cter. De ah¨ª que la mayor parte de los conflictos sociales del Per¨² tienen otro conflicto como antecedente, pues muchas veces se olvidan los acuerdos luego de resuelta la crisis.

P: ?C¨®mo beneficia la consulta previa el futuro de los ind¨ªgenas?

R: La raz¨®n por la cual la consulta previa existe es porque los mecanismos de participaci¨®n ciudadana convencionales le suelen fallar al sector ind¨ªgena de la poblaci¨®n. Personalmente, considero que Latinoam¨¦rica deber aspirar a integrar los mecanismos de di¨¢logo intercultural que est¨¢n en la consulta previa en las actividades de los estados, y con esto crear estados verdaderamente inclusivos y respetuosos de la identidad y la dignidad de los pueblos ind¨ªgenas.

El Ministerio de Cultura del Per¨² ha propuesto que la consulta previa no debe sustituir otros mecanismos de participaci¨®n ciudadana que ya existen, sino complementarlos. El reto es integrar los resultados de estos procesos de consulta en los planes de autodesarrollo de los pueblos consultados, para que estos procesos no se conviertan en tr¨¢mites puntuales para lograr aprobar una ley o un proyecto, sino que sean una ventana real para la inclusi¨®n social. El desarrollo de todas las regiones del pa¨ªs debe continuar en ese camino de di¨¢logo intercultural para que los pueblos ind¨ªgenas puedan participar y puedan ser escuchados siempre.

* Julio Cesar Casma es productor online del Banco Mundial.