?S¨ª o no?: la disyuntiva peligrosa de las consultas populares

Nadie dudar¨ªa que acercar las decisiones de la ¡°cosa p¨²blica¡± ¡ªla Rep¨²blica¡ª a los ciudadanos es deseable. La democracia ateniense, en la que los ciudadanos participaban directamente en las decisiones de la polis, ha sido la principal fuente de nuestra admiraci¨®n por ese pueblo que invent¨® la democracia, forma de gobierno que nos proponemos como meta a¨²n hoy en el siglo XXI.

Entre los instrumentos para acercar el pueblo al Gobierno est¨¢ la consulta popular, esta responde al deseo de que el pueblo participe en las decisiones importantes para el desarrollo de la vida social. La Constituci¨®n federal mexicana en el art¨ªculo 35, fracci¨®n VIII, consagra como uno de los derechos de los mexicanos: ¡°Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional¡±. Y procede a se?alar una serie de requisitos para la procedencia de una consulta popular. El Congreso de la Uni¨®n tiene la prerrogativa de hacer la convocatoria: la misma fracci¨®n octava establece qui¨¦nes pueden hacer la petici¨®n: a) el presidente de la Rep¨²blica; b) El treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las C¨¢maras del Congreso de la Uni¨®n; c) Los ciudadanos, en un n¨²mero equivalente, a por lo menos dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, en los t¨¦rminos que determine la ley.

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Hasta aqu¨ª parece factible que se logre llevar a buen fin un proyecto de consulta popular y que se cumpla con el objetivo de hacer participar a los ciudadanos en las decisiones, pero siguen una serie de requisitos: la petici¨®n deber¨¢ ser aprobada por la mayor¨ªa de cada C¨¢mara del Congreso de la Uni¨®n cuando se trata de peticiones del presidente de la Rep¨²blica o de un 33% por ciento de los miembros del Congreso de la Uni¨®n; esto implica un enorme consenso, bastante dif¨ªcil entre los partidos pol¨ªticos. Si se trata de una petici¨®n de ciudadanos (2% de la lista nominal, mismo que deber¨¢ ser verificado por el Instituto Nacional Electoral) no se requiere la aprobaci¨®n del 33% del Congreso. Ahora bien, una vez obtenida la aprobaci¨®n en este ¨²ltimo, y antes de que se pueda hacer la convocatoria, el Congreso debe someter la petici¨®n de consulta popular a la consideraci¨®n de la Suprema Corte de Justicia de la Naci¨®n, misma que resolver¨¢ si la materia de la consulta no viola la Constituci¨®n. No pueden ser objeto de consulta popular temas que impliquen la restricci¨®n de los derechos humanos reconocidos por la Constituci¨®n; los principios consagrados en el art¨ªculo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organizaci¨®n; el funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente.

Para tomar el caso de las restricciones a los derechos humanos nos encontraremos que, con mucha frecuencia, ante una decisi¨®n de importancia haya quienes sean afectados o simplemente restringidos en alguno de sus derechos fundamentales, y as¨ª la Suprema Corte casi siempre tendr¨¢ la posibilidad de sostener que no procede la consulta.

Es muy f¨¢cil que en una decisi¨®n de trascendencia nacional entren en conflicto los intereses y derechos de diversos actores que den lugar a una discrecionalidad interpretativa. La decisi¨®n de la Suprema Corte tendr¨¢ que inclinarse por defender los derechos humanos de unos y no de otros. Prueba de esta dificultad es que la ¨²ltima reforma del art¨ªculo constitucional y la ley Federal de consultas populares datan de 2014 y hasta la fecha no ha habido una sola consulta popular conforme a la legislaci¨®n analizada. Las consultas que han llegado a la Suprema Corte de la Naci¨®n no han sido consideradas viables, porque se ha interpretado que violan alg¨²n contenido de la Constituci¨®n. As¨ª los ¨²nicos cuatro temas propuestos por cada uno de los principales partidos [PRI, PAN, PRD y MORENA], fueron rechazados en la Suprema Corte por ser considerados inconstitucionales y se enviaron al archivo como asuntos concluidos de manera definitiva [como establece el art¨ªculo 35, fracci¨®n VIII], lo que quiere decir que esos temas ya no se pueden volver a plantear en otra consulta.

Todos estos requisitos son en realidad candados que hacen pr¨¢cticamente imposible o muy limitadas las posibilidades de llevar a cabo una consulta popular pues, como se ha visto en la mayor¨ªa de los casos, para salvar todas esas limitaciones se requerir¨ªa que hubiera un consenso casi absoluto. Hay que decir que si se diera dicha situaci¨®n, la consulta popular saldr¨ªa sobrando.

Adem¨¢s, en el caso de que se salven todos los candados que tiene la legislaci¨®n y se lleve a cabo una consulta, su organizaci¨®n, desarrollo, c¨®mputo y declaraci¨®n de resultados es competencia del Instituto Nacional Electoral, cuyas resoluciones podr¨¢n ser impugnadas. Por otra parte, para que el resultado de la consulta sea vinculatorio para los poderes ejecutivo y legislativo federales y dem¨¢s autoridades competentes, se requiere que la participaci¨®n de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores sea de por lo menos del cuarenta por ciento. Y finalmente hay que mencionar tambi¨¦n que, seg¨²n lo establecido, las consultas populares solamente pueden llevarse a cabo el mismo d¨ªa de la jornada electoral federal, es decir, cada tres a?os durante las jornadas electorales legislativas o, legislativas y presidenciales, lo que tambi¨¦n limita de manera importante el n¨²mero de consultas populares, tanto por el n¨²mero como por la pertinencia del momento en que ha de hacerse una consulta, pues una problem¨¢tica de trascendencia nacional no siempre puede esperar para ser resuelta en ese momento.

En pocas palabras, hacer una consulta dentro del actual marco jur¨ªdico es pr¨¢cticamente irrealizable. Un Gobierno que desea mantener una relaci¨®n din¨¢mica con los ciudadanos no puede verse limitado de la manera en que la Constituci¨®n Mexicana lo exige en la realizaci¨®n de las consultas populares.

La idea de la consulta popular es que el pueblo se manifieste respecto a un tema de importancia nacional [sea este de la naturaleza que sea: pol¨ªtica, econ¨®mica, social] con el fin de orientar al Gobierno. Es, pues, importante reflexionar acerca de cu¨¢l ser¨ªa una mejor manera de cumplir con el prop¨®sito ¡ªsin duda loable¡ª de acercar a los ciudadanos al Gobierno de la cosa p¨²blica. Sin embargo, no hay que perder de vista que una de las cr¨ªticas m¨¢s fuertes a la democracia directa, desde los tiempos de S¨®crates, ha sido que quienes no tienen los conocimientos necesarios para un asunto determinado decidan sobre ¨¦l. As¨ª, si se quiere hacer frente a este argumento y no caer en el defecto opuesto que hemos padecido durante tantos sexenios, la tecnocracia, debemos insistir en que el fundamento ideol¨®gico de una consulta es la idea seg¨²n la cual el pueblo puede considerar la mejor decisi¨®n sobre el tema puesto a su consideraci¨®n, y esto porque hablamos de un Gobierno democr¨¢tico, es decir, formado por el pueblo para beneficio del pueblo.

Se trata, por una parte, de generar el mayor consenso posible para que se promueva una vida armoniosa en la comunidad y, por otra, de buscar la mejor soluci¨®n para todos o la mayor¨ªa, es decir, lograr una decisi¨®n basada en las mejores razones, la consideraci¨®n de diversos planteamientos del problema que se quiere resolver, las alternativas que se pueden considerar y la evaluaci¨®n de sus consecuencias.

?Cu¨¢les ser¨ªan algunos requisitos que ha de cumplir una consulta para obtener los mejores resultados? En primer lugar habr¨ªa que considerar la importancia de la forma en que se prepara la consulta, es decir, la preconsulta. Es de la mayor importancia establecer de manera clara el objetivo que se persigue, por ejemplo: ¡°desarrollar el sureste¡± y solamente despu¨¦s, mediante el debate, proponer diversas alternativas que procedan de las maneras en que se concibe el desarrollo: un desarrollo por la base o un desarrollo desde arriba, un desarrollo que privilegia el bienestar o un desarrollo que busca sobre todo el crecimiento econ¨®mico. Hacer una consulta respecto de una sola alternativa equivale a imponer un punto de vista, a creer que se tiene la verdad definitiva. Proponer un debate abierto para que se propongan diversas alternativas, con el fin de resolver la problem¨¢tica planteada, implica reconocer que hay muchos puntos de vista posibles. Sigue a ello la reflexi¨®n sobre cu¨¢les son las consecuencias previsibles respecto a cada una de las alternativas.

El segundo aspecto crucial es la manera en que se hacen las preguntas. Si ¨²nicamente se presenta una disyuntiva exclusiva de ¡°s¨ª o no¡± se pone de manifiesto una actitud maniquea. Pero si por el contrario una consulta somete a elecci¨®n diferentes alternativas que han surgido de un debate, se construye la posibilidad de dar diferentes respuestas. ¡°S¨ª o no¡± es una falsa disyuntiva que equivale a decirle al ciudadano ¡°el que no est¨¢ conmigo est¨¢ contra m¨ª¡± y con ello lo que se logra, es una polarizaci¨®n de los ciudadanos que en nada beneficia a la armon¨ªa social.

Solamente una consulta construida mediante la preparaci¨®n cuidadosa y el debate respeta a los ciudadanos y construye la democracia. Solo una consulta as¨ª podr¨¢ lograr que la posici¨®n de los consultados sea fundamentada, y se aleje de una simple manifestaci¨®n de simpat¨ªa o un rechazo visceral. Este ¨²ltimo es uno de los m¨¢s graves peligros de una consulta mal planteada, porque, aunque bien intencionada, puede degenerar en un simple medio de reforzar el poder del gobernante.

Ana Laura Nettel es profesora del Departamento de Derecho de la UAM-Azcapotzalco.