La unidad del Gobierno

El sainete de las ¨²ltimas semanas en torno a mociones de censura, disoluciones y salidas del Gobierno podr¨ªa, quiz¨¢s, explicarse desde la l¨®gica del gobierno parlamentario descrito en las viejas convenciones brit¨¢nicas.

Las convenciones constitucionales son un mecanismo t¨ªpicamente brit¨¢nico. La ausencia en el Reino Unido de una Constituci¨®n escrita hizo necesaria la adopci¨®n de pr¨¢cticas y costumbres capaces de regular sus instituciones m¨¢s importantes. Son pr¨¢cticas obligatorias. No porque su infracci¨®n implique sanci¨®n jur¨ªdica, sino porque no respetarlas atrae consecuencias pol¨ªticas muy negativas sobre el infractor y su partido. Existe, pues, un fuerte y eficaz incentivo para acatarlas. Se convierten as¨ª, las palabras son de sir Ivor Jennings, en ¡°la carne que rodea el seco hueso de la norma¡±. Una gu¨ªa de comportamiento que va m¨¢s all¨¢ de las reglas constitucionales m¨ªnimas.

Una de las convenciones constitucionales m¨¢s antiguas e importantes del parlamentarismo brit¨¢nico es la responsabilidad colectiva del Gobierno.

La ausencia de una continuidad hist¨®rica en una normalidad constitucional m¨ªnima durante los siglos XIX y XX ha hecho imposible la aparici¨®n de estas convenciones en Espa?a. Nos hemos de conformar con el ¡°seco hueso de la norma¡±. En nuestro caso, el art¨ªculo 108 de la Constituci¨®n que ordena al Gobierno responder ¡°solidariamente¡± ante el Congreso de los Diputados. Se trata, pues, no de una pr¨¢ctica sostenida en el tiempo, sino de una obligaci¨®n constitucional. Obligaci¨®n que viene a significar lo mismo que en el sistema brit¨¢nico y se asocia al cumplimiento de tres reglas b¨¢sicas. La primera es la regla de la confianza. Implica que el Gobierno sigue en su puesto mientras mantiene, a trav¨¦s de su presidente, el apoyo del Congreso. Cuando lo pierde, cae como un solo bloque. Bien mediante su dimisi¨®n (con o sin disoluci¨®n del Parlamento), bien por su sustituci¨®n por un nuevo Gobierno que goza de una confianza diferente a trav¨¦s de la moci¨®n de censura. La segunda regla es la de la confidencialidad. En el Ejecutivo es indispensable la m¨¢xima confianza en las discusiones internas. Solo as¨ª podr¨¢n expresarse sus miembros de manera totalmente libre. Ning¨²n ministro defender¨¢ pol¨ªticas que considere necesarias, pero impopulares, si tiene la expectativa de que sus posiciones ser¨¢n conocidas m¨¢s all¨¢ de las paredes del Consejo de Ministros. Indudablemente, ser¨ªa muy dif¨ªcil mantener ante los ciudadanos el prestigio de quien defendi¨® una posici¨®n diferente de la finalmente acordada por el Consejo de Ministros. De ah¨ª que, al jurar sus cargos, se les recuerde su obligaci¨®n de mantener el secreto de sus deliberaciones. Una vez adoptada la decisi¨®n entra en juego la tercera regla: la de la unidad gubernamental.

Esta regla exige del Gobierno actuar con una sola voz. No significa que todos los miembros del mismo est¨¦n de acuerdo. Significa que una vez el Gobierno tiene una posici¨®n, ninguno de sus miembros puede apartarse de la misma y ha de defenderla en p¨²blico incluso aunque en su fuero interno no la comparta. Esta regla cubre necesidades pr¨¢cticas de enorme importancia en un sistema parlamentario. Especialmente cuando el Gobierno es el resultado de una coalici¨®n de varios partidos diferentes, pues en los casos de Ejecutivos monocolores la unidad est¨¢ garantizada por la disciplina partitocr¨¢tica bajo el eterno lema ¡°el que se mueve, no sale en la foto¡±.

La unidad presenta ante los ciudadanos a un grupo de personas que m¨¢s all¨¢ de sus diferencias personales e ideol¨®gicas trabajan juntas en la b¨²squeda del bien com¨²n. Con ello, en segundo lugar, evita situaciones que les mostrar¨ªan como incapaces de ponerse de acuerdo y, por tanto, incompetentes, cuando no indignos, para gobernar. Adem¨¢s, la unidad muestra coherencia en el funcionamiento del Ejecutivo y evita cambios de criterio en funci¨®n de la voz que exprese la posici¨®n gubernamental. Pero quiz¨¢s la m¨¢s importante de sus funciones sea la creaci¨®n de una unidad de imputaci¨®n de la pol¨ªtica gubernamental. La plena identificaci¨®n de qui¨¦n es el sujeto, en este caso colectivo, responsable de las decisiones pol¨ªticas. La responsabilidad, apunt¨® John Stuart Mill, requiere un ¨²nico sujeto o ente al que ¡°alabar o culpar¡± por las decisiones. Cuando hay m¨¢s de uno, la responsabilidad se diluye y al final se evade la obligaci¨®n de explicar las razones y asumir los costes de las decisiones adoptadas.

La experiencia en el Gobierno, espa?ol y auton¨®micos, no muestra un excesivo respeto por esta regla constitucional. Al infringirla, no solo se pone en riesgo al Ejecutivo, sino el prestigio personal del sujeto desleal y el de su partido. Adem¨¢s, arriesga la eficacia y legitimidad de todo el sistema parlamentario asentado en la idea de que el Ejecutivo, como un ¨²nico sujeto, rinde cuentas ante el Parlamento como ¨®rgano de representaci¨®n ciudadana. Defraudar la obligaci¨®n de responder deber¨ªa tener el coste impuesto en sistemas parlamentarios m¨¢s experimentados.

La responsabilidad de garantizar la regla de la unidad es compartida. Corresponde a la jefatura del Ejecutivo, que puede destituir a sus miembros o a todo el Gobierno mediante la disoluci¨®n del Parlamento. Pero tambi¨¦n a cada uno de sus ministros. Estos deber¨ªan tener presente la f¨®rmula acu?ada por Jean-Pierre Chev¨¨nement subrayada por Octavi Mart¨ª hace m¨¢s de 20 a?os (el 1 de agosto de 2000) en EL PA?S: cuando un ministro no comparte la posici¨®n del Gobierno, ¡°o cierra su bocaza o dimite¡±.

De esta forma, si un Gobierno, como el auton¨®mico en Murcia, pierde el apoyo de la mayor¨ªa parlamentaria porque se rompe su unidad interna, solo cabe dimisi¨®n o disoluci¨®n de las C¨¢maras o formaci¨®n de mayor¨ªa alternativa. En Murcia las mayor¨ªas medir¨¢n sus fuerzas en la votaci¨®n de censura. Sea cual sea el resultado de esta, habr¨¢ un Gobierno que gozar¨¢ del apoyo de la C¨¢mara y que, se supone, ser¨¢ unitario en la defensa de sus pol¨ªticas.

La disoluci¨®n de la Asamblea de Madrid tambi¨¦n se acuerda aparentemente ante el temor de la ruptura de la unidad del Gobierno y de su mayor¨ªa. Esta es una facultad clave de todo jefe de un Ejecutivo, porque permite mantener la disciplina bajo la amenaza de apelar a unas elecciones que originar¨¢n las nuevas e imprevisibles mayor¨ªas. Presentar mociones de censura posteriores aparece como un fraude a la l¨®gica de nuestro parlamentarismo al limitar, sin mayor¨ªa alternativa, una herramienta b¨¢sica de una jefa del Ejecutivo para garantizar la unidad y confianza en su propio Gobierno. El seco hueso de la norma actu¨® mediante una decisi¨®n de un tribunal que prioriza el acuerdo de disoluci¨®n a la presentaci¨®n de la moci¨®n de censura.

En ¨²ltimo lugar, no conviene olvidar que es una forma de dimisi¨®n la anunciada candidatura del vicepresidente del Gobierno (tan frecuentemente cr¨ªtico con sus propios colegas) a la presidencia de la Comunidad de Madrid. Se cumplir¨ªa, as¨ª, la inexorable regla Chev¨¨nement. Si un miembro del Gobierno no es capaz de defender en p¨²blico sus posiciones, o se calla o dimite. Aunque esa dimisi¨®n se produzca enmascarada en unas elecciones auton¨®micas.

Las convenciones, a su manera hisp¨¢nica, han sido eficaces y han funcionado con la l¨®gica del parlamentarismo. Pero las formas utilizadas resultan deplorables. Ser responsable significa, antes que nada, ¡°responder¡±. Y nadie, en estos procesos, parece haber explicado de verdad las razones de sus actos.

Rafael Bustos Gisbert es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid.