Versalles y la asistencia mutua europea

El Consejo Europeo reunido informalmente en Versalles el pasado 10 y 11 de marzo confirm¨® el compromiso de la Uni¨®n con la defensa de todos sus Estados a trav¨¦s de la solidaridad que refleja la cl¨¢usula de asistencia mutua. No se pudo buscar mejor emplazamiento para escenificar lo que ya estaba previsto en el art¨ªculo 42.7 del Tratado de la Uni¨®n Europea, pero pocos conoc¨ªan y casi nadie cre¨ªa necesario recordar ante la vigencia del mecanismo equivalente en el ¨¢mbito de la OTAN. Sin embargo, la agresi¨®n rusa a la soberan¨ªa territorial y pol¨ªtica de Ucrania y la amenaza a la seguridad de los europeos han roto los viejos paradigmas de una Uni¨®n cuyos Estados no encontraban hasta la fecha demasiados incentivos para fortalecer las estructuras de defensa europea invirtiendo m¨¢s y mejor con el fin de responsabilizarse as¨ª de su propia seguridad. Pero, ?en qu¨¦ consiste realmente la asistencia mutua que contempla el Tratado de la Uni¨®n Europea desde la reforma de Lisboa? Se trata de un mecanismo en virtud del cual ¡°si un Estado miembro es objeto de una agresi¨®n armada en su territorio, los dem¨¢s Estados miembros le deber¨¢n ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de conformidad con el art¨ªculo 51 de la Carta de Naciones Unidas¡±. El enunciado del citado art¨ªculo 42.7 resulta claro y, sin embargo, siempre le ha acompa?ado la duda de su verdadera operatividad pr¨¢ctica en caso de ser invocado.

Las razones para ese escepticismo han sido m¨²ltiples y s¨®lidas. Basta aqu¨ª con apuntar las distintas concepciones que hasta la fecha han mantenido los Estados miembros de la Uni¨®n en materia de seguridad para imaginar las resistencias que este mecanismo pod¨ªa generar, as¨ª como la disparidad de compromisos que cada uno de los Estados estaba en disposici¨®n de asumir. No en vano, toda esa multiplicidad de sensibilidades ya estaba contemplada expresamente en la regulaci¨®n jur¨ªdica de la citada cl¨¢usula de asistencia mutua desde su origen. As¨ª, el Tratado incorpora la realidad de los Estados neutrales miembros de la Uni¨®n, como es el caso de Suecia o Finlandia, a trav¨¦s de una formulaci¨®n un tanto cr¨ªptica que parece excluirlos de compromisos, aunque no de los beneficios de protecci¨®n (¡°sin perjuicio del car¨¢cter espec¨ªfico de la pol¨ªtica de seguridad y defensa de determinados Estados miembros¡±). La propia cl¨¢usula reconoce tambi¨¦n las obligaciones que tienen ya contra¨ªdas aquellos Estados europeos que, como ocurre con el caso de Espa?a, son adem¨¢s miembros de la OTAN (¡°los compromisos y la cooperaci¨®n en este ¨¢mbito seguir¨¢n ajust¨¢ndose a los compromisos adquiridos en el marco de la Organizaci¨®n del Tratado del Atl¨¢ntico Norte, que seguir¨¢ siendo, para los Estados miembros que forman parte de la misma, el fundamento de su defensa colectiva y el organismo de ejecuci¨®n de esta¡±).

A las dificultades ya descritas y reflejadas en el propio dise?o de asistencia mutua europea y su relaci¨®n con la f¨®rmula de defensa mutua de la OTAN se unen los obst¨¢culos para concretar la materializaci¨®n de dicha asistencia en caso de que concurra un supuesto de agresi¨®n armada a un Estado miembro de la Uni¨®n en su territorio. El primero de tales obst¨¢culos trae causa de la necesidad de determinar el alcance real de ese deber que los Estados asumen, seg¨²n establece el Tratado, ¡°con todos los medios a su alcance¡±. El segundo obst¨¢culo, de car¨¢cter m¨¢s operativo, conecta con la manera en la que debe articularse dicha ayuda, pues se trata de un ¨¢mbito que incide sobre competencias y capacidades militares de ¨¢mbito estatal. La ausencia de un desarrollo normativo m¨¢s detallado sobre esta obligaci¨®n no permite profundizar mucho m¨¢s sobre la cuesti¨®n. Ni siquiera el uso que hasta la fecha ha tenido esta cl¨¢usula puede servirnos, por su excepcionalidad, como modelo en el supuesto de que la Uni¨®n Europea tuviera que recurrir a ella para defender de una pretendida agresi¨®n a aquellos Estados miembros de la Uni¨®n que no sean miembros de la OTAN.

Efectivamente, s¨®lo hay un precedente del uso de esta herramienta europea de defensa colectiva. Fue Francia quien solicit¨® su activaci¨®n tras los atentados terroristas que el ISIS perpetr¨® en Par¨ªs en 2015. Aunque su aplicaci¨®n encontr¨® el apoyo de todos los Estados de la Uni¨®n, la realidad es que exist¨ªa otro instrumento m¨¢s adecuado para responder a ataques terroristas conocido como cl¨¢usula de solidaridad que, sin embargo, no se utiliz¨®. Tambi¨¦n entonces fue objeto de cr¨ªtica el hiperliderazgo que ejerci¨® Francia al acordar con cada uno de los Estados, de manera bilateral y sin intervenci¨®n de las instituciones europeas, la manera de materializar su contribuci¨®n. Una pr¨¢ctica que dif¨ªcilmente resultar¨ªa ahora aceptable si las circunstancias del momento exigieran activar el mecanismo de nuevo. De hecho, la Comisi¨®n Europea ya est¨¢ ejerciendo una labor de coordinaci¨®n y financiaci¨®n de material ofensivo y defensivo destinado a Ucrania que bien podr¨ªa convertirse en una f¨®rmula para comunitarizar el procedimiento de asistencia mutua.

La amenaza que supone para la seguridad europea la agresi¨®n de Rusia a Ucrania y las expresiones de hostilidad vertidas sobre otros Estados miembros de la Uni¨®n dotan de pleno significado a cada uno de los impulsos pol¨ªticos que la Uni¨®n est¨¢ asumiendo para perfeccionar sus estructuras de defensa, as¨ª como sus capacidades de respuesta. M¨¢s all¨¢ de reafirmar la relaci¨®n transatl¨¢ntica y la cooperaci¨®n UE-OTAN como elementos fundamentales para la seguridad de los europeos, los jefes de Estado y Gobierno tambi¨¦n han querido reconocer en su ¨²ltima reuni¨®n la importancia que tiene la cl¨¢usula de asistencia mutua europea como expresi¨®n de la solidaridad entre los Estados miembros. As¨ª, la Declaraci¨®n de Versalles constituye una garant¨ªa m¨¢s de que la Uni¨®n est¨¢ en disposici¨®n de hacer todo aquello que sea necesario para proteger mejor a sus ciudadanos, as¨ª como a los territorios de los Estados miembros. Bien podr¨ªa decirse, en suma, que la agresi¨®n a Ucrania est¨¢ permitiendo en materia de defensa una reformulaci¨®n de aquel ¡°whatever it takes¡± que utiliz¨® el Banco Central Europeo en el peor momento de la crisis financiera con el fin hacer cre¨ªble ante los mercados el poder de la Uni¨®n para defender su moneda. Entonces funcion¨®. Tambi¨¦n ahora necesitamos que esa Europa m¨¢s fuerte y m¨¢s capaz de actuar de manera aut¨®noma resulte cre¨ªble y, en consecuencia, los esfuerzos que asumamos en el ¨¢mbito de la seguridad y defensa verdaderamente funcionen.