Europa endereza su trayectoria en migraci¨®n

En un momento de especial confianza en el proyecto europeo, reci¨¦n estrenado el Tratado de ?msterdam y prepar¨¢ndose la Uni¨®n para hacer efectiva la libre circulaci¨®n interior, pareci¨® posible poner en com¨²n elementos tan nucleares del Estado como la gesti¨®n de las fronteras. El consenso para desarrollar una agenda europea de migraci¨®n y asilo era s¨®lido y el empuje pol¨ªtico era firme; pero las resistencias internas siguieron siendo tan formidables como el propio reto. A ellas se a?adieron los efectos de los atentados de 2001 en Estados Unidos, que entremezclaron la seguridad interior con la exterior. El optimismo del fin de siglo cedi¨® el paso a una actitud defensiva, y las fronteras recuperaron todo su valor simb¨®lico.

Durante los 15 a?os siguientes, las instituciones europeas mantuvieron el empe?o por completar la agenda acordada, con no pocos resultados. Pero las medidas orientadas a reforzar el mensaje de la seguridad ganaron peso, la coherencia de la agenda se resquebraj¨®, y la cooperaci¨®n europea, llamada a reforzar la libertad, la seguridad y la justicia, se resinti¨®. Las divergencias, tanto en el desarrollo normativo de las previsiones del Tratado como en su implementaci¨®n, fueron muy tempranas y profundas, y afectaron de lleno el ¨¢mbito de la migraci¨®n. Tanto, que dejaron establecidas, contra natura, dos esferas jur¨ªdicas y de actuaci¨®n separadas: una para la llamada lucha contra la migraci¨®n irregular, impulsada por el consenso, convertida paulatinamente en la pol¨ªtica de migraci¨®n; y otra para las pol¨ªticas de inmigraci¨®n e integraci¨®n, atrapadas en el ¨¢mbito de la llamada migraci¨®n legal. En esta segunda se fueron quedando la migraci¨®n laboral o la integraci¨®n, observadas de soslayo e integradas de forma fragmentaria.

El sistema europeo com¨²n de asilo no fue ajeno a esta l¨®gica. Si bien vio la luz con relativa celeridad, estuvo siempre marcado por una aplicaci¨®n desigual y la desconfianza entre los socios. Nunca tuvo la ambici¨®n de desarrollar un espacio europeo de asilo, sino unas normas comunes aplicables en unos sistemas de asilo estrictamente nacionales. Tanto los pa¨ªses de frontera como los pa¨ªses con un sistema robusto de asilo y una cifra mayor de refugiado acogidos, percib¨ªan la situaci¨®n como injusta. Otros, menos expuestos, pretend¨ªa seguir en aquella situaci¨®n. La exigencia de un mayor control del cumplimiento de las obligaciones de cada pa¨ªs con los demandantes de asilo y los refugiados, y con ello con los dem¨¢s socios, fue creciendo. Impedir la circulaci¨®n interior de los solicitantes de asilo y los refugiados se convirti¨® en la prioridad. Las sucesivas reformas y ajustes anteriores a 2015 no fueron suficientes ni para reforzar los sistemas nacionales ni para superar las diferencias entre los Estados miembro.

La crisis humana gestada en la guerra de Siria desnud¨®, con toda crudeza, la insostenible debilidad del sistema. La disparidad en las actuaciones llev¨® a la Uni¨®n a una crisis moral y pol¨ªtica solo comparable con la vivida a ra¨ªz de la crisis econ¨®mica de la d¨¦cada anterior, pero con tintes a¨²n m¨¢s dram¨¢ticos y pol¨ªticamente t¨®xicos. Las fronteras interiores volvieron, y el eco incesante del racismo son¨® con renovada fuerza.

En aquel momento, la Comisi¨®n Europea present¨® una nueva agenda de migraci¨®n y asilo, que no pas¨® de ser una gu¨ªa para poder tomar medidas extraordinarias, y el Consejo dio un salto cualitativo en los acuerdos con pa¨ªses terceros, negociando con Turqu¨ªa el fin de las llegadas. La crisis pol¨ªtica interna se sorte¨®. La gran mayor¨ªa de los refugiados sigue hoy acogida en distintos Estados europeos, con mejor o peor suerte. Pero el desarrollo de este ¨¢mbito del Espacio de Seguridad, Libertad y Justicia, iniciado con el siglo, qued¨® en suspenso.

El Pacto Europeo de Migraci¨®n y Asilo ha requerido a?os de negociaciones duras hasta resultar en un acuerdo, culminado con ¨¦xito por la presidencia espa?ola el segundo semestre del a?o pasado, y refrendado estos d¨ªas ¡ªcon mayor¨ªas ajustadas¡ª por el pleno del Parlamento Europeo que cierra esta legislatura.

Habr¨¢ tiempo de analizarlo con detalle tras su adopci¨®n definitiva. Podemos se?alar ahora que su principal novedad reside en la obligaci¨®n de los Estados de ejercer sus responsabilidades de forma solidaria. Cada Estado puede decidir c¨®mo hacerlo, de acuerdo con las distintas f¨®rmulas que ofrece el acuerdo, pero la flexibilidad termina ah¨ª. La arquitectura jur¨ªdica del Pacto se basa en un conjunto de reglamentos de aplicaci¨®n directa e inmediata en todo el territorio, es prolija en regulaciones y procedimientos que bajan hasta el detalle para asegurar el cumplimiento normativo. Por primera vez, se establecen pr¨¢cticas de control y escrutinio en frontera que se aplican a migrantes y solicitantes de asilo, antes de determinar su rechazo o aceptaci¨®n en el territorio europeo. Los Estados cuentan con mecanismos de apoyo para fortalecer las capacidades de sus distintos sistemas que son a la vez mecanismos de monitorizaci¨®n.

El ¨¦nfasis del Pacto est¨¢ en asegurar la gobernanza y lograr, tras haber aceptado las distintas restricciones pol¨ªticas impuestas por los gobiernos, recomponer un marco com¨²n y restaurar la confianza, en ese marco y entre los Estados miembros.

De ello se esperan tres cosas: evitar actuaciones unilaterales ¡ªalgunas de las cuales han vulnerado estos a?os las normas m¨¢s elementales del Estado de derecho¡ª; mantener la capacidad de acci¨®n conjunta ¡ªla Comisi¨®n y los Estados han logrado gestionar la llegada y acogida de refugiados ucranianos, la mayor de los ¨²ltimos a?os, aplicando derecho comunitario¡ª; y, por encima de todo, impedir que una futura crisis da?e irremediablemente pilares y estructuras b¨¢sicas de la construcci¨®n europea.

Este es un acuerdo pol¨ªtico en un momento extremadamente delicado. Las dif¨ªciles mayor¨ªas alcanzadas en el Parlamento Europeo indican la voluntad de acotar los m¨¢rgenes de la extrema derecha, aun a riesgo, como viene sucediendo, de resbalar hacia su terreno. C¨®mo se implemente el Pacto ser¨¢ determinante.

En el terreno pol¨ªtico, sabemos que no habr¨¢ tregua. La extrema derecha se ha mantenido fuera de todo acuerdo, aprovechando la ocasi¨®n para reforzar sus posiciones ante las pr¨®ximas elecciones. Depende del resto, particularmente de los conservadores y del centroderecha, que sus enunciados vacuos y altisonantes adquieran mayor o menor centralidad. La actitud de las fuerzas favorables al acuerdo durante la campa?a electoral anticipar¨¢ algunas claves de la pol¨ªtica europea del futuro inmediato.

La implementaci¨®n del Pacto y el desarrollo de las pol¨ªticas de migraci¨®n y asilo ser¨¢ un reto central para las instituciones europeas tras las elecciones al Parlamento Europeo. No hay garant¨ªa de que este giro posibilista sea suficiente para alcanzar los objetivos que el acuerdo pretende. S¨ª puede servir ¡ªsiempre dependiendo de la esfera pol¨ªtica¡ª para aquietar la percepci¨®n inducida de p¨¦rdida de control y crisis permanente.

Si se logra un per¨ªodo interno de m¨ªnimo sosiego, cabr¨ªa reconocer la realidad migratoria oculta tras la ret¨®rica del caos y el desastre, una realidad mucho m¨¢s rica y compleja que el retrato que de ella se nos presenta. Si pudi¨¦semos ampliar la mirada, hoy centrada en la frontera, hacia el interior y el exterior de la misma, podr¨ªamos ver, analizar y comprender el papel que la migraci¨®n juega dentro y fuera de la Uni¨®n.

Dentro de la Uni¨®n, podr¨ªamos observar c¨®mo han seguido creciendo los visados relacionados con el empleo. En 2022 los Estados de a UE emitieron 1.600.000 primeros permisos de residencia vinculados al empleo. Abordar las necesidades del mercado de trabajo y de los trabajadores en la sociedad posindustrial va a seguir siendo una necesidad. Habr¨ªa que volver a hablar, en sede europea, de v¨ªas de acceso al territorio y a un empleo decente, si queremos mantener el modelo europeo.

Ampliar la mirada hacia el exterior permitir¨ªa ir m¨¢s all¨¢ de acuerdos meramente transaccionales con pa¨ªses de origen y tr¨¢nsito, subsidiarios de la pol¨ªtica interna. La dimensi¨®n exterior de las pol¨ªticas de migraci¨®n y asilo deber¨ªa estar en el carril principal de la pol¨ªtica exterior de una Uni¨®n que se ve como actor geopol¨ªtico.

La actual pol¨ªtica exterior de la Uni¨®n, su cooperaci¨®n internacional y la nueva agenda de desarrollo, ambicionan crear alianzas internacionales alineadas con sus objetivos en las transiciones verde y digital, y su dimensi¨®n social. Pretende con ello crear nuevas cadenas de valor entre la Uni¨®n Europea y sus socios, en su vecindad, en el resto de ?frica, y tambi¨¦n en Am¨¦rica Latina. Conocer y tener en cuenta la realidad de las distintas din¨¢micas migratorias locales, regionales e internacionales permitir¨ªa tenerlas en consideraci¨®n como un elemento m¨¢s de la estrategia europea de desarrollo. Solo reconociendo el car¨¢cter estructural de las migraciones y su papel como elemento de la geoeconom¨ªa podremos avanzar en su gobernanza.